30 años del Gran Terremoto de Hanshin-Awaji. ¿Han mejorado las medidas ante desastres?

Los mismos problemas de siempre en el terremoto de Noto

En diciembre de 2024 recibí un correo electrónico en el que un amigo que investiga sobre desastres me pedía mi opinión en relación con el terremoto de la península de Noto ocurrido el 1 de enero. Parecía bastante enfadado.

Tras leer el informe de 166 páginas titulado Sobre la gestión de desastres tras el terremoto de la península de Noto de 2024 y elaborado por un comité de expertos del Gobierno que había estudiado los problemas del terremoto, mi amigo apuntaba: “Hemos tenido desastres a gran escala como el Gran Terremoto de Hanshin-Awaji, el terremoto de Niigata Chūetsu, el Gran Terremoto del Este de Japón o el terremoto de Kumamoto y cada vez hablamos de los mismos problemas”. Y se preguntaba “¿No nos han servido de nada esas lecciones? ¿Es que no aprenden el Gobierno central y las demás administraciones?”. El mensaje no estaba enfocado en criticar el informe, sino que proyectaba la decepción de tener que volver a sacar las mismas conclusiones en cada desastre.

El informe decía que, para maximizar el efecto de las medidas de prevención de desastres, resultaba imprescindible atajar más en profundidad los siguientes puntos: 1) “fomentar la concienciación ante desastres de los ciudadanos” para esforzarnos colectivamente en la preparación ante desastres de gran escala; 2) “mejorar la efectividad de todo tipo de planes” revisando los planes regionales de prevención de desastres; 3) “establecer y asimilar sistemas y manuales, impartir formaciones y organizar simulacros” para mejorar la capacidad de respuesta ante desastres, y 4) “acelerar la transformación digital y fomentar el uso de las nuevas tecnologías en prevención de desastres” para mejorar la eficiencia y elevar el nivel de la respuesta ante desastres. Todos estos puntos, excepto el relativo al fomento de la transformación digital aplicada a los desastres, se han señalado cada vez que se ha producido un desastre sísmico desde el Gran Terremoto de Hanshin-Awaji.

También yo, cuando vi que las noticias hablaban de los problemas de los refugios y los aseos en el terremoto de la península de Noto como si fuera la primera vez que pasaban, me acordé del Gran Terremoto de Hanshin-Awaji y me lamenté de que se siguieran repitiendo las mismas situaciones.

La frecuencia de los terremotos es 5,7 veces mayor tras 1995

Japón se considera uno de los países con mayor riesgo de sufrir desastres naturales del mundo. Si consultamos la base de datos sísmica de la Agencia Meteorológica de Japón y buscamos terremotos de intensidad 5 baja que han provocado daños antes y después del Gran Terremoto de Hanshin-Awaji, vemos que en los 30 años anteriores a dicho desastre hubo 72 terremotos de intensidad 5 baja o mayor, mientras que en los 30 años posteriores ha habido 410. Esas cifras no se pueden comparar de forma estricta porque las observaciones sismológicas se han ido haciendo más precisas con el tiempo, pero la historia de la actividad sísmica del archipiélago sugiere que Japón entró en una era de mayor actividad sísmica desde el Gran Terremoto de Hanshin-Awaji.

Desde que se adoptara la escala de intensidad sísmica en 1949, ha habido siete terremotos de intensidad 7 que han provocado daños de gran escala: el Gran Terremoto de Hanshin-Awaji en 1995, el terremoto de Niigata Chūetsu en 2004, el Gran Terremoto del Este de Japón en 2011, dos terremotos en Kumamoto en 2016, el terremoto del este de Iburi en Hokkaidō en 2018 y el terremoto de la península de Noto en 2024. Queda una media de un gran terremoto cada 4 o 5 años desde 1995. Todos, excepto el Gran Terremoto del Este de Japón, fueron terremotos interiores. Ahora el Gobierno central, los Gobiernos locales y los ciudadanos debemos ser conscientes de que vivimos en una línea de tiempo en la que van a suceder grandes terremotos en alguna parte del país y prepararnos para ello.

La Ley Básica de Gestión de Desastres, redactada pensando en los tifones

La legislación relativa a los desastres en Japón sigue el precepto “Cuantos más desastres nos afecten, más mejoraremos”. Cada vez que ocurre un desastre, se elaboran leyes, se enmiendan las existentes y se van adaptando a los tiempos y las condiciones sociales. Tristemente, sin embargo, la legislación no suele llegar a tiempo para cubrir nuevos desastres y las víctimas se quedan con sentimientos encontrados.

El marco legal de Japón para los desastres se basa en la Ley Básica de Gestión de Desastres, una ley global y organizada de forma cronológica que cubre organismos y planes para desastres, prevención de desastres, medidas de emergencia, recuperación, etc. Esta ley entró en vigor tras el supertifón de la bahía de Ise sucedido en septiembre de 1959 con el objetivo de prevenir la ocurrencia de desastres y reducir daños cuando se produzcan. Es responsabilidad del Consejo Central de Prevención de Desastres elaborar un plan básico y de los consejos prefecturales y municipales establecer un plan regional para organizar la implementación de medidas de respuesta y el proceso de reconstrucción.

Obviamente, la ley no se adaptaba a grandes desastres sísmicos en zonas urbanas muy desarrolladas porque se había diseñado pensando en tifones, por lo que se sometió a una enmienda integral después del Gran Terremoto de Hanshin-Awaji. La experiencia de las zonas damnificadas en Kobe llevó a una revisión global del plan de prevención de desastres de la ciudad, que prácticamente solo preveía desastres causados por tifones, para elaborar un nuevo plan regional de prevención de desastres que incluyera los terremotos. Ese plan se adoptó como modelo en todo Japón y muchos municipios asumieron que debían impulsar sus iniciativas de prevención partiendo de las lecciones aprendidas en el Gran Terremoto de Hanshin-Awaji.

Incendios en Kobe justo después del terremoto el día 17 de enero de 1995. (Reuters)

Medidas uniformes propuestas por consultores

El terremoto y el tsunami que se produjeron en el mar frente a la costa de Sanriku el 11 de marzo de 2011 dejaron a su paso más de 20.000 víctimas entre muertos y desaparecidos, y provocaron daños a gran escala en una superficie muy amplia que obligaron a establecer una zona de evacuación por peligro nuclear en la prefectura de Fukushima. Los daños de este desastre, que se asemeja al del terremoto de Jōgan de 869, fueron distintos a los del Gran Terremoto de Hanshin-Awaji y se debieron más al tsunami que al temblor. Fue sin duda un desastre por tsunami inesperado que motivó una segunda enmienda completa de la Ley Básica de Gestión de Desastres.

Justo después del Gran Terremoto del Este de Japón, el Ayuntamiento de Kobe me envió a ayudar en las zonas damnificadas y ofrecí asesoramiento sobre distintos aspectos basándome en las experiencias de Hanshin-Awaji. Tuve la oportunidad de leer el plan regional de prevención de desastres y me chocó comprobar que era prácticamente una copia del de Kobe. Parecía que se había elaborado plasmando tal cual lo que habían propuesto los consultores de prevención de desastres. Al tratarse de una ciudad pequeña, no habían diseñado el plan tras estudiar el historial de desastres y discutirlo con los ciudadanos de la zona, sino que se habían limitado a abordarlo de forma estándar.

Creo que esto se debe principalmente a la reducción de funcionarios municipales a raíz de las reformas administrativas y fiscales, que limita a tres o cuatro los trabajadores que se encargan de las medidas de prevención de desastres.

Es decir, por más bueno que sea el plan sobre el papel, si no se pone a la práctica de un modo adecuado a la zona de destino, es como hacer castillos en el aire.

Al tiempo que me pregunto si en el terremoto de la península de Noto sucedió lo mismo que en Fukushima, pienso también en cómo podemos difundir las experiencias de las zonas damnificadas a todo el país, reducir los daños y transmitir los caminos y los retos para la recuperación y la reconstrucción necesarias tras un desastre, lo que se puede considerar la misión de los que vivimos el Gran Terremoto de Hanshin-Awaji.

Diseñar una visión a largo plazo adaptada a cada zona

Treinta años después del Gran Terremoto de Hanshin-Awaji, Kobe, que se vio sumida en las tinieblas por la catástrofe, es una ciudad con un bello paisaje nocturno en la que no queda ni rastro del desastre.

La población de Kobe, compuesta por 1.520.000 personas antes del terremoto, menguó en 100.000 personas tras el desastre, pero volvía a ser de 1.490.000 a los cinco años, 1.520.000 a los diez y 1.530.000 a los veinte. La industria experimentó la demanda de la reconstrucción posterior al terremoto y luego se fue recuperando mediante cambios estructurales captando nuevos sectores médicos, por ejemplo.

Las vistas nocturnas de la costa de Kobe han recuperado el esplendor que tenían antes del terremoto. (Fotografía del autor)

La rápida reconstrucción de Kobe se debe a que, ya desde antes del desastre, había elaborado una visión a largo plazo sobre problemas a atajar, como la transformación estructural de su industria. El contenido del plan de reconstrucción que se diseñó a posteriori bebía de la visión a largo plazo de la ciudad y resultó crucial la velocidad a la que se desplegó. Se dice que los desastres destapan los puntos débiles de las ciudades. Estoy convencido de que la rapidez de la reconstrucción depende de si se tiene o no una visión de cómo superar los problemas que ya se arrastraban antes del desastre.

Por otro lado, el envejecimiento demográfico y la baja natalidad y la creciente centralización de Tokio han determinado que en 2022 más de la mitad de los municipios de todo Japón (885 de 1.719), incluida la zona damnificada de la península de Noto, estén designados como municipios despoblados por la Ley especial sobre la ayuda al desarrollo sostenible de las zonas despobladas. La prevención de desastres y la reconstrucción de las zonas damnificadas debe concebirse teniendo en cuenta esta realidad.

Japón dispone ahora de una “oficina de preparación” para establecer la Agencia de Prevención de Desastres. En la ceremonia de inauguración, el primer ministro anunció que “se va a nombrar a un ministro a tiempo completo”, que “se reforzarán las funciones de planificación para la prevención de desastres” y que “el objetivo es crear un organismo de gestión preventiva de desastres formado por expertos”. Se trata de un proyecto muy prometedor, pero ante todo cabe desear que el nuevo organismo parta de una visión nacional a largo plazo y de los problemas específicos de cada región.

Fotografía del encabezado: La autopista Hanshin tumbada por el terremoto. Imagen tomada el 17 de enero de 1995 en el distrito de Higashinada de Kobe. (Jiji Press)

(Traducido al español del original en japonés.)