Embaucher des fonctionnaires à la retraite : un choix discutable

Diminuer le nombre des nouvelles recrues et réemployer les retraités

Le 3 avril 2012, le gouvernement a pris la décision de ne recruter que 3780 nouveaux fonctionnaires pour l’année fiscale 2013 (avril 2013-mars 2014) au Siège de la mise en œuvre de la réforme administrative, un organe qui est présidé par le Premier ministre Noda Yoshihiko. Ce qui signifie qu’il entend embaucher 56 % de moins de nouvelles recrues que le quota prévu pour l’année fiscale 2009, avant que le Parti démocrate du Japon (PDJ) arrive au pouvoir. Le PDJ a d’emblée mis l’accent sur la limitation de l’embauche des fonctionnaires en fixant leur nombre à 4783 pour l’année fiscale 2011, et à 6336 pour 2012. L’objectif annoncé pour l’année fiscale 2013 est, comme on l’a vu plus haut, encore plus rigoureux. Un mois auparavant, les autorités avaient pris un ensemble de directives concernant l’emploi des fonctionnaires et leur retraite. Le gouvernement a décidé d’élever l’âge du versement de la pension de retraite de 60 à 65 ans, en procédant par paliers, c’est-à-dire en le retardant d’un an tous les trois ans à partir de l’année fiscale 2013. Cette mesure va avoir, entre autres effets, celui de créer un intervalle entre la date obligatoire de départ à la retraite (60 ans à l’heure actuelle) et celle du premier versement des pensions, intervalle durant lequel les retraités ne toucheront aucun revenu. Les autorités ont donc déclaré que tous ceux qui souhaitaient continuer à travailler seraient réembauchés à plein temps et elles ont promis de prendre les mesures nécessaires pour que ces changements puissent être effectivement mis en œuvre.

La réduction du coût global de la rémunération des fonctionnaires fait partie des priorités du programme politique du Parti démocrate du Japon. Quand le Siège de la mise en œuvre de la réforme administrative a pris sa décision, le 3 avril, il a déclaré que le gouvernement devait être le premier à donner l’exemple pour faire mieux accepter le plan de réforme du système fiscal et de la sécurité sociale qu’il entend imposer au pays. Il doit montrer qu’il est prêt à partager les souffrances du peuple japonais, en diminuant, entre autres, les dépenses de personnel de l’administration. C’est d’ailleurs une des raisons pour lesquelles il a annoncé une réduction aussi drastique du nombre des nouvelles recrues. Mais cela ne signifie pas pour autant qu’il y aura une diminution équivalente du nombre des employés de l’Etat et des coûts en termes de personnel. On a reproché au gouvernement de traiter trop durement les jeunes travailleurs en refusant de les embaucher et de favoriser les fonctionnaires âgés en leur permettant de continuer à travailler au-delà de l’âge de 60 ans. Certains ont même souligné le manque de logique de l’administration qui d’un côté demande aux entreprises privées de faire un effort pour engager des jeunes et de l’autre diminue leur nombre dans ses propres effectifs. D’autres affirment que ces changements auront pour effet de perturber l’équilibre de la composition du personnel de l’administration en termes de répartition équitable des âges et que cela compliquera la gestion des ressources humaines. Ceci dit, voyons de plus près comment fonctionne le service public japonais. Je me propose de passer en revue le système de gestion global du personnel de la fonction publique, la politique de limitation du recrutement, les efforts pour diminuer les coûts du personnel, et l’emploi des fonctionnaires âgés.

Vers un accroissement du nombre des fonctionnaires qui travaillent après l’âge légal de la retraite

Le nombre des employés du service public japonais est régi par la Loi sur le nombre total des effectifs qui donne un quota précis pour les emplois à temps plein. Les autorités se sont appuyées sur ce texte pour diminuer le nombre total des fonctionnaires en procédant, entre autres, à des restructurations. Et quand il faut effectuer de nouvelles tâches ou du travail supplémentaire pour des tâches déjà existantes, elles s’efforcent de gérer la situation en limitant au maximum tout recrutement supplémentaire. Voilà la méthode qui a été adoptée pour gérer la fonction publique. Elle a permis de procéder à des réductions systématiques dans le personnel recruté sur le long terme et provoqué une baisse continue du nombre des employés du service public (voir Figure 1). En comparaison des autres pays, les effectifs de la fonction publique japonaise sont extrêmement réduits. Pour prendre la mesure de l’ampleur de ce phénomène, il suffit de regarder la proportion occupée par les fonctionnaires dans l’ensemble de la main-d’œuvre de l’Archipel. Les chiffres fournis par l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) montrent que le pourcentage des employés du service public japonais — Etat et collectivités locales confondus — est l’un des plus bas des pays membres de cette organisation (voir Figure 2).

Au Japon, la gestion du personnel de la fonction publique est tributaire des quotas imposés par la loi et de la hiérarchie pyramidale de l’administration qui comprend beaucoup de postes à la base et très peu au sommet. Elle doit aussi prendre en considération la pratique traditionnelle du recrutement massif des nouveaux diplômés au début de chaque année fiscale et un système de promotion qui repose sur les catégories du concours de l’année d’entrée dans le service public et sur l’ancienneté (nombre d’années de présence).

Etant donné que les postes vacants sont de plus en plus rares au fur et à mesure que les fonctionnaires s’élèvent dans la hiérarchie, les ministères et les agences ont encouragé leurs employés âgés à prendre une retraite anticipée. Mais ce système est devenu difficile à mettre en œuvre parce qu’il allait de pair avec la pratique de l’amakudari (littéralement « descente du ciel ») qui consistait à trouver un emploi en dehors du secteur public aux anciens fonctionnaires. Les protestations contre le parachutage d’anciens employés de l’Etat dans des postes élevés du secteur privé sont devenues de plus en plus vives au fil des années, ce qui a contraint les bureaucrates à limiter leur rôle d’intermédiaire. C’est ainsi que la majorité des fonctionnaires ont pris l’habitude de conserver leur emploi jusqu’à l’âge de 60 ans.

En 2008, un système de postes de spécialistes a été adopté pour doter le service public d’une double structure de gestion du personnel. Ce système a pour objectif d’optimiser l’emploi des fonctionnaires qui ne peuvent pas progresser ou qui se trouvent dans le nombre limité des postes réservés aux plus anciens, à partir du niveau de directeur de division. Certains fonctionnaires de longue date peuvent à présent opter pour les nouveaux postes de spécialistes dont les salaires et les avantages sont pratiquement équivalents à ceux de postes de direction, comme celui de directeur de division. Qui plus est, quand les employés de l’Etat atteignent l’âge de la retraite, ils peuvent profiter du système de réemploi dans la fonction publique mis en place en 2001. Et ils sont de plus en plus nombreux à avoir recours à cette solution.

Le déclin de la morale chez les jeunes fonctionnaires

Tous ces changements de politiques et de systèmes se sont traduits par la réduction de la taille du personnel administratif, la limitation drastique de l’embauche de nouvelles recrues, la création de postes de spécialistes et le réemploi des fonctionnaires ayant atteint l’âge de 60 ans. On est donc en droit de se demander comment fonctionne le service public à présent. En premier lieu, on observe une diminution du nombre des jeunes dans les postes les moins élevés. Les sections — la section est la plus petite unité des organes du gouvernement — sont de plus en plus fréquemment dépourvues de tout autre employé que le chef de section qui doit assumer à lui seul toutes sortes de tâches subalternes et se laisse, bien entendu, facilement submerger par son travail routinier. La motivation des fonctionnaires qui travaillent dans ce genre de service est semble-t-il fortement entamée par le manque de marge d’action. En second lieu, il est évident que les fonctionnaires ne peuvent pas progresser très rapidement dans la hiérarchie, y compris les plus brillants d’entre eux. Il leur est impossible d’accéder à un poste de directeur de division avant l’âge de 40 ans. Voilà un autre facteur qui contribue au déclin de la morale dans l’administration. Il faudrait aussi mentionner la lenteur des changements structurels, le manque toujours plus grand de dynamisme de l’administration, l’atmosphère de plus en plus réactionnaire qui y règne et la perte de la capacité à innover. Ajoutons pour finir que l’âge moyen des fonctionnaires est plus élevé, de même que leur salaire moyen.

Au début de l’article, j’ai expliqué qu’au mois de mars 2012 l’administration a décidé de se doter d’un cadre légal qui lui permette de réemployer à plein temps les fonctionnaires quand ils atteignent l’âge de 60 ans. Dans la directive qu’elle a émis à ce sujet, il est stipulé que « Dans le cas d’employés qui désirent être réembauchés à plein temps (à des postes qui demandent une présence à plein temps), le responsable des nominations doit leur trouver un poste à plein temps dès le lendemain de leur mise à la retraite. » Si un tel système est mis en place, il faut s’attendre à une augmentation du nombre des retraités qui opteront pour le réemploi à plein temps. C’est pourquoi ce nouveau système doit être accompagné de mesures destinées à éviter une aggravation des problèmes qui compliquent déjà le fonctionnement de la base l’administration.

Faire la distinction entre la gestion du personnel et les mesures d’aide sociale

Quand les autorités ont présenté les mesures envisagées pour les fonctionnaires qui approchent ou ont dépassé l’âge de la retraite, elles ont insisté sur le fait qu’une de leurs priorités était de tirer parti au maximum de leur expérience et de leurs compétences. Mais elles n’ont pas dit grand chose à propos de l’amélioration du rendement, du dynamisme et des compétences de l’administration et des services publics. Elles se soucient avant tout de mettre en place des mesures pour assurer l’emploi et la prise en charge des fonctionnaires qui arrivent à l’âge de la retraite. Le gouvernement entend créer des emplois dans l’administration pour que les fonctionnaires à la retraite n’aient pas besoin de chercher du travail ailleurs et financer leur salaire non pas avec les sommes qu’ils ont versées pour leur retraite, mais avec l’argent des contribuables.

Pour améliorer la gestion du personnel de la fonction publique, il faut faire une distinction très nette entre la gestion purement administrative et les mesures de protection de l’emploi et d’aide sociale. Si elles veulent aller dans ce sens, les autorités devront mettre en place une structure spéciale qui sera chargée de s’occuper des fonctionnaires réemployés après leur départ à la retraite. La gestion des fonctionnaires qui bénéficieront d’un réemploi à plein temps ne devrait pas relever du même cadre que celle des autres employés du secteur public. Il faudrait aussi prendre des mesures pour embaucher de façon régulière et systématique de nouveaux diplômés et d’autres jeunes travailleurs qui, plus tard, auront à leur tour la responsabilité du bon fonctionnement du service public. Ce faisant, on évitera de limiter les offres d’emploi dans la fonction publique destinées aux jeunes générations à cause du traitement de faveur accordé à leurs aînés.

Le traitement des fonctionnaires doit faire lui aussi l’objet d’une remise en question. Le salaire de ceux qui sont réembauchés à plein temps quand ils arrivent à l’âge de la retraite devrait être égal ou inférieur à celui qu’ils auraient touché s’ils avaient préféré prendre effectivement leur retraite. La rémunération de ceux qui occupent des postes de spécialistes suscite elle aussi de fréquentes critiques. L’administration doit faire tout son possible pour éviter que les salaires n’augmentent, en tenant compte des tâches spécifiques de chaque poste et des raisons de la nomination à ce poste. Il ne faudrait pas verser de salaire supérieur à ce qui est acceptable du point de vue de la société. Le système de gestion du personnel de l’administration ne doit pas donner l’impression qu’il favorise les fonctionnaires anciens et les mandarins aux dépens des jeunes travailleurs.

Qui plus est, il faut procéder à une réforme de la fonction publique à un niveau encore plus fondamental. Beaucoup des problèmes de gestion du personnel du service public ont pour cause la pratique qui consiste à fixer les salaires et à décider des promotions en grande partie à partir de l’ancienneté. De ce point de vue on peut dire que pour l’administration, la priorité absolue en matière de gestion du personnel c’est une révision complète du système des rémunérations et des promotions fondé sur l’ancienneté.

(D’après un article en japonais du 14 mai 2012. Photographie du titre : Kuyama Shiromasa)