La politique étrangère du Japon après la guerre froide

Redéfinir l’alliance nippo-américaine

Politique

Au début des années 1990, beaucoup de Japonais remettaient en cause la raison d’être même de l’alliance nippo-américaine dans le contexte de l’après-guerre froide. Pourtant, dès la fin de cette décennie-là, les relations bilatérales dans le domaine de la sécurité avaient retrouvé toute leur vigueur. Le spécialiste de la défense Yamaguchi Noboru revient ici sur le processus à travers lequel le Japon et les États-Unis ont adapté leur partenariat à la nouvelle donne d’une nouvelle ère.

Au début des années 1990, l’alliance nippo-américaine s’est trouvée plongée dans une crise d’identité. La guerre froide ayant pris fin et l’Union soviétique — l’ennemie commune du Japon et des États-Unis — ayant cessé d’exister, quelle raison d’être pouvait bien garder un pacte bilatéral de sécurité ? Confrontés à l’obligation de reconstruire leur stratégie sécuritaire pour l’adapter à l’ère de l’après-guerre froide, les deux pays ont entrepris de forger de nouvelles politiques, tout en restant en communication étroite par les circuits officiels et officieux. Ce processus les a amenés à la même conclusion : le partenariat nippo-américain avait un rôle crucial à jouer dans le contexte sécuritaire de l’après-guerre froide. La Déclaration commune nippo-américaine de 1996 constituait une affirmation de cette conclusion au plus haut niveau. L’année suivante, les gouvernements des deux pays ont donné suite à cette déclaration en mettant sur pied un dispositif concret de coopération au niveau opérationnel, les Principes directeurs de 1997 pour la coopération nippo-américaine en matière de défense. Ce processus a permis au Japon et aux États-Unis de redéfinir leur alliance bilatérale pour la nouvelle ère.(*1)

La naissance de la politique sécuritaire japonaise de l’après-guerre froide

Dans sa formulation originelle, l’alliance nippo-américaine prévoyait que le Japon se contente d’un armement léger et s’abstienne de toute intervention à l’étranger. Dans le même temps, il bénéficiait de la coopération militaire des États-Unis en échange des bases militaires qu’il leur concédait sur son territoire. Nishimura Kumao, qui a été étroitement impliqué dans les négociations préalables au traité de sécurité nippo-américain originel en tant que directeur général du Bureau des traités du ministère des Affaires étrangères, a résumé en ces termes l’asymétrie de cet arrangement : « En un mot, le Japon fournit les installations, les États-Unis fournissent les forces armées pour défendre le Japon. La coopération se joue entre personnes et choses.(*2) Qui plus est, comme la Constitution du Japon stipule le renoncement à l’usage de la force, l’engagement des Forces d’autodéfense dans des opérations militaires outre-mer a été jugé illégal. En conséquence de quoi les États-Unis ont obtenu l’exclusivité des interventions en territoire ennemi, tandis que le Japon se contentait du rôle strictement défensif de “bouclier”. »

Certes, la simple surveillance de ses eaux territoriales et de son espace aérien conférait au Japon un rôle important dans la sécurité internationale à l’époque de la guerre froide, particulièrement à la fin. Les trois passages étroits qui contournent les îles principales de l’Archipel japonais — les détroits de Sôya, Tsugaru et Tsushima — constituaient en effet des routes potentielles pour l’accès des forces navales et aériennes soviétiques à la zone Asie-Pacifique. Comme les membres de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord étaient occupés en Europe à contenir les gigantesques armées du bloc de l’Est, l’alliance nippo-américaine avait un intérêt stratégique vital à maintenir une défense solide comme le roc autour de l’Archipel japonais. Un document baptisé rapport Higuchi, émanant d’un comité consultatif sur les questions de défense (avec à sa tête Higuchi Hirotarô) et remis en août 1994 au premier ministre Murayama Tomiichi, formulait cela en ces termes :

« La principale raison de la construction et du maintien des moyens de défense du Japon dans la période consécutive à la guerre froide était la préparation à des attaques de forces ennemies sur le territoire japonais [... et] la mission du Japon consistait à se défendre en s’appuyant strictement sur le droit à la légitime défense. Compte tenu de sa situation géographique, le Japon en est toutefois venu tout naturellement à jouer un rôle important dans la stratégie antisoviétique du bloc occidental. »(*3)

Ce rôle a pris fin avec celle de la guerre froide. En les mettant soudain face au recul de leur importance en tant que bouclier stratégique, la guerre du Golfe de 1990-1991 a constitué un choc pour les Japonais. La réaction de Tokyo à cette crise a été d’apporter un soutien financier de 13 milliards de dollars à la coalition internationale, une aide qui représentait environ 20 % du total des dépenses et plaçait le Japon en troisième position, après l’Arabie Saoudite et le Koweït, pour le montant de la contribution versée. Mais la générosité du Japon n’a guère impressionné la communauté internationale, pour qui le choix d’un engagement purement financier, sans envoi de troupes, relevait de la « diplomatie du chéquier ». En mars 1991, quand le gouvernement du Koweït a publié dans les médias des États-Unis une déclaration où il remerciait tous les pays ayant coopéré à la libération du Koweït, le Japon ne figurait pas dans la liste.

C’est alors que les responsables de la politique étrangère du Japon ont commencé à concevoir la puissance défensive du pays comme un outil au service, non seulement de la légitime défense de la nation, mais encore des efforts de la communauté internationale en matière de maintien et de rétablissement de la paix. En 1991, juste après la guerre du Golfe, le Japon a envoyé une unité des Forces maritimes d’autodéfense participer à une opération de déminage dans le golfe Persique. Cette mission outre-mer a préparé le terrain pour le déploiement de troupes des FAD au Cambodge l’année suivante, pour leur première participation depuis leur création à une opération de maintien de la paix des Nations unies.

Le rapport Higuchi de 1994 formulait en ces termes la nouvelle direction prise par le Japon : « Il est vital que nous incluions au nombre des fonctions essentielles des Forces d’autodéfense la participation, aussi active que possible, aux opérations de maintien de la paix et autres formes de coopération multilatérale menées sous l’égide des Nations unies à des fins de sécurité internationale. » Cette politique fut ensuite intégrée dans les Perspectives liées au Programme national de défense (rebaptisées plus tard « principes directeurs ») adoptées à la fin de l’année 1995. Dans leur définition du rôle des moyens de défense du Japon, les principes directeurs de 1995 en matière de défense répertoriaient non seulement la « défense nationale » et la « réponse aux catastrophes de grande ampleur et diverses autres situations », mais aussi la « contribution à la création d’un environnement sécuritaire plus stable » par le biais de moyens tels que la « participation aux activités de coopération internationale en faveur de la paix ».(*4)

La crise nucléaire nord-coréenne de 1993-1994 et le lancement d’un missile nord-coréen Nodong en mer du Japon en mai 1993 ont suscité de nouvelles inquiétudes sur la sécurité dans la zone qui entoure le Japon et montré que celui-ci devait se préparer à des situations qui, sans aller jusqu’à l’attaque ouverte, n’en posaient pas moins une véritable menace pour sa sécurité. C’est dans cette optique que les principes directeurs de 1995 pour la défense stipulent que « s’il se produisait dans les zones entourant le Japon une situation qui ait une influence importante sur la paix et la sécurité de la nation », le rôle des Forces d’autodéfense serait de « prendre les mesures qu’il convient [...], par exemple en [...] veillant au bon fonctionnement et à l’application efficace des accords de sécurité nipopo-américains. » Ce genre de références à des « situations dans les zones entourant le Japon » allait devenir une grande source de controverses dans le cadre du débat autour de l’élaboration des Principes directeurs de 1996 et 1997 pour la coopération nippo-américaine en matière de sécurité, et pourtant le passage du texte de 1995 que nous venons de citer est passé dans une large mesure inaperçu, peut-être parce qu’il était discrètement placé sous l’intitulé « réaction aux catastrophes de grande ampleur et diverses autres situations ». Quoi qu’il en soit, en reconnaissant que le Japon avait un rôle à jouer dans la sécurité régionale et même mondiale, les principes directeurs de 1995 conféraient à ses moyens de défense une mission plus étendue que la conception, limitée à la défense de la nation, qui prévalait à l’époque de la guerre froide.

Dans le même temps, les principes directeurs de 1995 pour la défense réaffirmaient avec insistance l’importance de l’alliance nippo-américaine. La Section I du document (Objectif) établissait que « Le Japon, [...] , soucieux de renforcer la crédibilité des accords de sécurité nippo-américains, fera son possible pour garantir sa propre défense nationale et contribuer à la paix et à la stabilité de la communauté internationale en procédant comme il convient à l’amélioration, à l’entretien et au fonctionnement de son potentiel. » Alors qu’il n’y avait qu’une seule référence au traité de sécurité nippo-américain dans la version précédente des Principes directeurs pour le Programme national de défense, adoptée en 1976, les principes directeurs de 1995 pour la défense en contenaient treize, ce qui montre suffisamment l’importance attachée à l’alliance bilatérale.(*5)

Le rôle des moyens de défense du Japon

1. Défense nationale

  • Prévention des agressions
  • Réponse aux agressions

2. Réaction aux catastrophes de grande ampleur et autres situations

  • Réponse aux catastrophes naturelles et autres
  • Réaction aux situations Dans les zones entourant le Japon (en anticipation de l’idée formulée dans les Principes directeurs de 1997 pour la coopération nippo-américaine en matière de défense)

3. Contribution à la création d’un environnement sécuritaire plus stable

  •  Participation aux opérations de maintien de la paix de l’ONU, etc.
  •  Promotion du dialogue et de l’échange en vue de la sécurité
  •  Coopération au contrôle et à la réduction des armements

⇒Point clé : les forces de défense du Japon ont un rôle à jouer dans la sécurité régionale et mondiale.

Le rôle de l’alliance nippo-américaine
  •  « Soucieux de renforcer la crédibilité des accords de sécurité nippo-américains, [le Japon] fera son possible pour garantir sa propre défense nationale et contribuer à la paix et à la stabilité de la communauté internationale en procédant comme il convient à l’amélioration, à l’entretien et au fonctionnement de ses moyens. »
  •  Treize références aux accords nippo-américains en matière de sécurité (contre une seule dans les principes directeurs de 1976 pour la défense)

⇒Point clé : importance accordée à l’alliance bilatérale.


(*1) ^ On trouvera des analyses de ce processus dans Reisengo no bôei seisaku (La politique de défense du Japon après la guerre froide, Presses universitaires de Hokkaido, 2011) de Shibata Teruyoshi ; Nichi-Bei dômei hanseiki : Anpo to mitsuyaku (Un demi-siècle d’alliance nippo-américaine : le traité de sécurité et les accords secrets, Société Asahi Shimbun, 2001), de Sotooka Hidetoshi, Honda Masaru et Miura Toshiaki, p. 486-540 ; et « Japanese Adjustments to the Security Alliance with the United States » (Les ajustements du Japon à l’alliance sécuritaire avec les États-Unis), in The Future of America’s Alliances in Northeat Asia (Le futur des alliances américaines en Asie du Nord-Est, Washington, Brookings Institution Press, 2004), p. 73-90.

(*2) ^ Anzen hoshô jôyaku ron (Discours sur le traité de sécurité), Nishimura Kumao, Jiji Press, 1960, p. 40.

(*3) ^ Secrétariat du Cabinet, Nihon no anzen hoshô to bôeiryoku no arikata : 21 seiki e mukete no tenbô (Les modalités de la capacité du Japon en matière de sécurité et de défense : perspectives pour le XXIe siècle. Imprimerie du Bureau du ministère des Finances, 1994). Le conseil consultatif, créé en février 1994 par le gouvernement de coalition anti-PLD dirigé par Hosokawa Morihiro en vue de la révision des Perspectives liées au Programme national de défense (1976), est resté en place après les démissions successives de Hosokawa Morihiro (avril 1994) et de son successeur Hata Tsutomu (juin 1994) ; le 12 août de la même année, il a remis le « rapport Higuchi » au premier ministre Murayama Tomiichi, chef d’un gouvernement de coalition réunissant le Parti libéral-démocrate et le Parti social-démocrate du Japon.

(*4) ^ Principes directeurs pour le Programme national de défense à partir de l’exercice budgétaire 1996 [EN], Agence japonaise de la défense, décembre 1995.

(*5) ^ Principes directeurs pour le Programme national de défense à partir de l’exercice budgétaire 1977, Agence japonaise de la défense, octobre 1976.

La naissance de la politique sécuritaire américaine de l’après-guerre froide

C’est peu après l’accession de Bill Clinton à la présidence des États-Unis en 1993 que le gouvernement de ce pays a donné le premier signe indiquant clairement la nature de la stratégie en matière de sécurité qu’il entendait adopter pour l’après-guerre froide. Les grandes lignes de cette nouvelle stratégie ont fait l’objet d’un exposé dans le Report on the Bottom-Up Review (Compte-rendu de l’examen de bas en haut) publié en septembre 1993 par le Département de la défense.(*6) Suite à l’effondrement de l’Union soviétique, les demandes de coupures dans les dépenses de défense en vue de concrétiser les « dividendes de la paix » se faisaient pressantes et le secrétaire à la Défense Les Aspin, ancien président du Comité des services armés de la Chambre des représentants, avait demandé un « examen de bas en haut » du programme de défense de la nation. Le document recommandait que les effectifs, qui atteignaient 2,17 millions d’hommes en 1987, soient réduits à 1,4 million en 1999 (le chiffre à l’issue des réductions a en fait été de 1,45 million). Compte tenu de l’instabilité qui régnait au Moyen-Orient et dans la Péninsule coréenne, Aspin a jugé que ce chiffre correspondait aux besoins des États-Unis s’ils devaient mener simultanément deux grands conflits régionaux.

Le rapport prônait aussi une réduction globale de la présence militaire des États-Unis outre-mer, en avançant le chiffre de 100 000 hommes tant pour le déploiement avancé des troupes en Europe que pour les effectifs déployés sur le théâtre Asie-Pacifique. Pendant la guerre froide, les effectifs déployés à l’avant sous les ordres du Commandement des forces américaines du Pacifique ont oscillé entre 100 000 et 120 000 hommes, contre trois fois plus — environ 300 000 à 400 000 — pour l’Europe. En proposant la parité entre l’Europe et la région Asie-Pacifique, l’examen de bas en haut indiquait qu’un grand virage s’était amorcé en faveur de cette dernière.

Cette primauté accordée à l’Asie-Pacifique s’est trouvée confirmée dans le rapport de 1995 intitulé « Stratégie sécuritaire pour la région Asie-Pacifique orientale », baptisé Rapport Nye du nom de son principal rédacteur, le vice-secrétaire à la Défense Joseph Nye. Conformément aux propres priorités du président Clinton, le Raport Nye recourait à des arguments économiques pour justifier la nécessité d’une forte présence militaire des États-Unis dans la région Asie-Pacifique.(*7) Le document insistait sur l’importance économique de cette région, qui jouissait alors d’une croissance régulière, et il rappelait que « les échanges [des États-Unis] avec la régions Asie-Pacifique ont dépassé 374 milliards de dollars en 1993, tandis que 2,8 millions d’emplois en étaient tributaires aux États-Unis ».(*8) Le rapport insistait tout particulièrement sur l’alliance nippo-américaine, allant jusqu’à dire : « aucune relation bilatérale n’est plus importante que celle que nous avons avec le Japon » et qualifiant cette relation de « essentielle aussi bien pour notre politique sécuritaire dans le Pacifique que pour nos objectifs stratégiques mondiaux ». Le Rapport Nye faisait aussi écho à l’examen de bas en haut en recommandant la présence de 100 000 militaires américains dans la région. C’était à la fois une affirmation claire de la valeur stratégique de la région aux yeux des États-Unis et une confirmation de l’importance de l’alliance nippo-américaine pour l’après-guerre froide.

Les éléments principaux de l’Examen à partir de la base
 (Département de la défense des États-Unis, septembre 1993)
  • Examen du programme de défense de l’après-guerre froide (en réaction aux demandes de fortes réductions des dépenses de défense liées aux retombées de l’effondrement de l’Union soviétique)
  • Réduction projetée des effectifs de 2,17 millions (1987) à 1,4 million (1,45 million dans les faits)
  •  Point clé : maintien d’une présence militaire suffisante pour mener simultanément deux grands conflits
  • Maintien d’un effectif d’environ 100 000 hommes en Europe et le même nombre en Asie-Pacifique
  • Point clé : parité approximative des effectifs déployés en Europe et dans la région Asie-Pacifique, signe d’un renversement de priorité en faveur de l’Asie de l’Est (sachant que les niveaux à l’époque de la guerre froide atteignaient 300 000 à 400 000 hommes pour l’Europe et 100 000 à 120 000 pour la région Asie-Pacifique)
Les éléments principaux du Rapport Nye sur la stratégie sécuritaire pour la région Asie-Pacifique orientale
(Département de la défense des États-Unis, février 1995)
  • Défense de l’importance de l’engagement militaire des États-Unis dans la région Asie-Pacifique d’un point de vue économique
  • « Aucune relation bilatérale n’est plus importante que celle que nous avons avec le Japon »
  • Cette relation est « essentielle aussi bien pour notre politique sécuritaire dans le Pacifique que pour nos objectifs stratégiques mondiaux »
  • Réassertion de l’importance de l’alliance nippo-américaine pour l’après-guerre froide


(*6) ^ Report on the Bottom-Up Review [EN], Les Aspin, Département de la défense des États-Unis, octobre 1993.

(*7) ^ C’est autour de cette époque que le Commandement des forces armées américaines du Pacifique a commencé à publier un rapport annuel intitulé Asia Pacific Economic Update [EN] (Mise à jour relative à la situation économique en Asie-Pacifique), qui mettait en lumière l’importance économique de la région pour les États-Unis.

(*8) ^ La stratégie sécuritaire des États-Unis pour la région Asie-Pacifique orientale [EN], Département de la défense des États-Unis, février 1995.

 L’initiative Nye et la Déclaration commune en matière de sécurité

La reconnaissance de l’importance de l’alliance nippo-américaine est venue de Washington sous la forme du Rapport Nye de 1995, et de Tokyo sous celle des Principes directeurs pour le programme national de défense, publié la même année. Restait aux deux alliés à réaffirmer au plus haut niveau cette communauté de compréhension et à la traduire sur le plan opérationnel en renforcement de la collaboration. Ce pas fut franchi en 1996 avec la Déclaration commune nippo-américaine sur la coopération en matière de sécurité, et en 1997 avec les Principes directeurs pour la coopération nippo-américaine en matière de défense.

Les premières tentatives en vue de parvenir à un accord sur une redéfinition de l’alliance nippo-américaine remontent en fait à 1994, quand un comité mis en place par le gouvernement japonais s’est penché sur le rapport Higuchi dans l’idée de définir des orientations pour le plan général de défense de 1995. Le rapport, publié en 1994, proposait une évolution de la politique japonaise de défense passant par quatre grandes étapes : (1) développement des moyens de défense du Japon à des fins de coopération multilatérale dans le domaine de la sécurité, y compris participation active à des opérations de maintien de la paix de l’ONU, (2) renforcement de la coopération bilatérale avec les États-Unis dans le domaine de la sécurité, (3) maintien et amélioration qualitative des moyens des Forces japonaises d’autodéfense et (4) développement d’une industrie nationale de la défense et d’une infrastructure technologique adéquate. À l’époque, ce processus organisationnel — qui partait du contexte international pour passer à l’alliance nippo-américaine et finir par un débat sur l’autonomie du Japon en matière d’autodéfense — était parfaitement logique aux yeux des concepteurs de la politique de défense. Comme en outre le Japon, traumatisé par l’épisode de la guerre du Golfe, commençait enfin à participer à des opérations de maintien de la paix de l’ONU, le moment semblait venu de mettre en avant le concept de sécurité multilatérale.

Le président Clinton et le premier ministre Hashimoto échangent une poignée de main le 17 avril 1996, après avoir signé la Déclaration commune nippo-américaine sur la sécurité (photo : Sankei Shimbun)

 

Mais ce processus a alarmé certains spécialistes américains de l’Asie de l’Est, dont Joseph Nye, ancien professeur à Harvard, Ezra Vogel, professeur à Harvard, Michael Green, spécialiste du Japon plein d’avenir, de l’université Johns Hopkins, et Patrick Cronin, de l’Institut des études nationales de stratégie. D’après eux, la décision de placer la coopération multilatérale en matière de sécurité avant la coopération nippo-américaine reflétait un virage en faveur du multilatéralisme au détriment de l’alliance bilatérale.(*9) Dans un texte intitulé « Redéfinir l’alliance nippo-américaine », Green et Cronin ont lancé cet avertissement : « en termes de dynamique et d’énergie, la planification de la politique japonaise s’éloigne de l’alliance » et souhaité que s’instaure un dialogue sans restriction visant à définir les rôles que le Japon et les États-Unis allaient jouer dans les années à venir.(*10) En septembre 1994, Joseph Nye, qui venait d’être nommé vice-secrétaire d’État après un bref passage à la présidence du National Intelligence Council (Conseil national du renseignement), entama un processus de révision de la politique bilatérale de sécurité qui allait rester sous le nom d’Initiative Nye. Le but était de parvenir en une année environ à un accord de base qui serait ensuite rendu public, sous la forme d’une déclaration commune des deux chefs d’État, à l’occasion d’une rencontre au sommet. Les négociations se déroulèrent conformément au calendrier et il fut décidé que la déclaration serait publiée en novembre 1995 lors de la réunion d’Osaka de la Coopération économique pour l’Asie-Pacifique, mais des raisons de politique intérieure forcèrent Clinton à annuler son voyage au Japon et la déclaration dut être remise à l’année suivante. Entre temps toutefois, Washington avait publié — en février 1995 — le Rapport Nye, dans lequel était réaffirmé son engagement en faveur de l’alliance nippo-américaine, et Tokyo avait sorti en novembre de la même année ses principes directeurs pour la défense, dans lesquels était clairement exprimé son attachement à la relation bilatérale dans le domaine de la sécurité.

Au cours de la même période, l’hostilité aux bases militaires américaines à Okinawa — où sont concentrés 75 % (en surface occupée) des installations de l’armée des États-Unis au Japon — a culminé en septembre 1995, à la suite du viol d’une écolière d’Okinawa par trois soldats américains. Pour faire face à cette crise, les gouvernements japonais et américain mirent sur pied le Comité spécial d’action pour Okinawa (SACO) en vue d’élaborer des mesures de réorganisation des forces armées américaines au Japon et d’alléger le fardeau pesant sur Okinawa. C’est dans ce cadre qu’intervint l’accord d’avril 1996 pour le déménagement de la base aérienne des marines de Futenma, située dans la ville de Ginowan, dans la périphérie de Naha.(*11)

La Déclaration commune nippo-japonaise sur la sécurité a finalement été rendue publique le 17 avril 1996, lors d’une réunion au sommet entre le premier ministre Hashimoto Ryûtarô et le président Clinton.(*12) Elle était importante à trois égards. Premièrement, document établissant officiellement la nouvelle définition de l’alliance nippo-américaine pour l’après-guerre froide, elle annonçait aux deux pays et au reste du monde que les dirigeants du Japon et des États-Unis jugeaient que la relation bilatérale était essentielle pour la sécurité dans la nouvelle ère. Deuxièmement, loin de se cantonner aux sujets traditionnels de la coopération nippo-américaine — la défense de l’Archipel et le partage des technologies de défense entre les deux partenaires —, elle s’étendait à la coopération en matière de sécurité aux niveaux régional et mondial. Pendant la guerre froide, les discussions sur la relation bilatérale dans le domaine de la sécurité avaient rarement été au-delà des questions étroites qui se posaient entre les deux pays, telles que les modalités de l’intervention des États-Unis en cas d’attaque contre le Japon et la coopération de celui-ci avec les forces américaines stationnées sur son territoire. En incluant la coopération sur des enjeux régionaux comme la stabilisation de la Péninsule coréenne et mondiaux comme les opérations internationales à des fins humanitaires ou de maintien de la paix, la déclaration commune adoptait un point de vue plus large sur le partenariat nippo-américain en matière de sécurité. Troisièmement, elle demandait un réexamen des Principes directeurs de 1978 pour la coopération nippo-américaine en matière de défense, une mesure essentielle au renforcement de la coopération entre l’armée américaines et les FAD au niveau opérationnel.(*13)

Redéfinir l’alliance nippo-américaine, une chronologie
Août 1994 Un conseil du gouvernement japonais soumet le rapport Higuchi au premier ministre Murayama. (le rapport commence par le contexte mondial, continue par l’alliance nippo-américaine et finit par une discussion de l’autonomie du Japon en matière d’autodéfense.)
Septembre 1994 Nomination de Joseph Nye au poste de vice-secrétaire à la défense. Il lance une révision de la politique bilatérale de défense appelée « Initiative Nye ».
Novembre 1994 Green et Cronin publient un texte intitulé « Redéfinir l’alliance nippo-américaine » (qui s’inquiète d’un virage du Japon en faveur du multilatéralisme au détriment de l’alliance bilatérale).
Février 1995 Le Département américain de la défense publie le Rapport Nye sur la stratégie pour l’Asie-Pacifique orientale (où est réaffirmé l’attachement des États-Unis à l’alliance nippo-américaine).
Novembre 1995 Le gouvernement japonais publie les Principes directeurs de 1995 pour le Programme national de défense (où l’accent est mis sur l’alliance avec les États-Unis).
Avril 1996 Le premier ministre Hashimoto et le président Clinton publient la Déclaration commune nippo-américaine sur la sécurité.
Les principaux éléments de la Déclaration commune nippo-américaine sur la sécurité
  • Déclaration officielle des chefs d’État japonais et américain affirmant que la relation bilatérale est essentielle pour la sécurité dans l’ère de l’après-guerre froide
  • Étend la coopération en matière de sécurité au-delà de la défense de l’Archipel et de la relation bilatérale pour englober le niveau régional et mondial
  • Appelle à un réexamen des Principes directeurs de 1978 pour la coopération nippo-américaine en matière de défense

 

(*9) ^ Reisengo Nihon no bôei seisaku, Shibata Teruyoshi, p.109-118.

(*10) ^ Redéfinir l’alliance nippo-américaine : le programme de défense nationale de Tokyo [EN], Patrick M. Cronin et Michael J. Green, McNair Paper 31 (Université de la Défense nationale, novembre 1994).

(*11) ^ Rapport final du SACO [EN], Comité spécial d’action pour Okinawa, 2 décembre 1996 ; Rapport final du SACO sur la station aérienne de Futenma [EN], 2 décembre 1996

(*12) ^ Déclaration commune nippo-japonaise sur la sécurité — Alliance pour le XXIe siècle [EN], 17 avril 1996.

(*13) ^ Principes directeurs pour la coopération nippo-américaine en matière de défense [EN], 27 novembre 1978.

Les nouveaux Principes directeurs pour la coopération en matière de défense

La version originelle des Principes directeurs pour la coopération nippo-américaine en matière de défense a été approuvée en 1978 par le Comité consultatif nippo-américain sur la sécurité (SCC, également connu sous le nom de « deux plus deux ») à l’issue de pourparlers engagés sous la direction de Michita Sakata, directeur général de l’Agence de la défense, et James Schlesinger, secrétaire à la Défense. Le document exposait le partage des responsabilités et les formes de coopération entre les FAD et l’armée américaine au titre des accords bilatéraux de sécurité, avec pour objectif de garantir le bon fonctionnement et l’efficacité de la collaboration. Il a grandement contribué au renforcement des mécanismes de coopération au niveau opérationnel au cours des années 1970 et 1980. Mais ces principes directeurs étaient conçus pour le contexte stratégique propre à la guerre froide, et une refonte s’imposait à l’évidence pour les adapter aux modifications spectaculaires de l’environnement propre à l’ère suivante. Des consultations à grande échelle (notamment quatre cycles d’étude de scénarios) ont permis d’élaborer de nouveaux principes directeurs, qui ont été présentés au SCC le 23 septembre 1997.(*14) Cette version classait la coopération dans le domaine de la sécurité en trois grandes catégories : (1) « la coopération dans des circonstances normales », (2) « les actions en réponse à une attaque armée contre le Japon » et (3) « la coopération quand il se produit dans les zones entourant le Japon une situation qui aura un impact important sur la paix et la sécurité de ce pays ».

Comme la Déclaration commune nippo-américaine sur la sécurité insistait tout particulièrement sur la nécessité de coordonner les politiques en ce qui concernait les situations dans les zones entourant le Japon, cette catégorie de coopération s’est tout naturellement trouvée au centre des pourparlers sur les nouveaux principes directeurs. La version de 1978 avait certes contenu un chapitre sur la coopération dans le cas de « situations en Extrême-Orient à l’extérieur du Japon », mais la formulation de ce passage était vague et hésitante, et il ne représentait qu’un dixième de la longueur du chapitre sur la coopération dans le cas d’une attaque armée contre le Japon. Dans les principes directeurs de 1997, en revanche, le chapitre sur les situations dans les zones entourant le Japon était plus long que celui consacré aux attaques armées contre ce pays.

Les nouveaux principes directeurs proposent une quarantaine d’exemples de coopération dans les situations dans les zones entourant le Japon, répartis en trois rubriques. La première, « la coopération autour d’activités engagées à l’initiative du gouvernement de l’un des deux pays », concerne les activités dont l’efficacité est renforcée par la coopération bilatérale, bien que chacun des deux pays ait le choix de s’y engager ou non. On peut citer parmi elles les opérations de « recherche et sauvetage » et d’« évacuation de civils ». La seconde rubrique, « le soutien du Japon aux activités des forces armées des États-Unis », recouvre la mise à disposition de moyens matériels ainsi que diverses formes de soutien hors zone d’opérations, dans des domaines comme les approvisionnements, le transport ou l’entretien, selon les requêtes de la partie américaine. La troisième, « la coopération opérationnelle nippo-américaine », concerne le partage des informations provenant de la surveillance et de la collecte de renseignements ainsi que les mesures destinées à garantir la sûreté de la navigation dans les eaux territoriales et l’espace aérien de l’Archipel.(*15)

Les grands éléments des Principes directeurs de 1997
pour la coopération nippo-américaine en matière de défense
Trois catégories de coopération en matière de défense
  1. Coopération dans des circonstances normales
  2. Actions en réponse à une attaque armée contre le Japon
  3. Coopération quand il se produit dans les zones entourant le Japon une situation qui aura un impact important sur la paix et la sécurité de ce pays
Les négociations se sont focalisées sur la « coopération dans les situations dans les zones entourant le Japon »

⇒La coopération dans les situations dans les zones entourant le Japon occupe une place beaucoup plus importante dans le document que les « actions en réponse à une attaque armée contre le Japon ».

La coopération dans les situations dans les zones entourant le Japon est divisée en trois sous-catégories :

1. Coopération autour d’activités engagées à l’initiative du gouvernement de l’un des deux pays

  • Activités de secours et mesures d’assistance aux réfugiés
  • Recherche et sauvetage
  • Évacuation des civils
  • Activités en vue de garantir l’efficacité des sanctions économiques visant au maintien de la paix et de la stabilité internationales (partage d’informations, coopération pour l’inspection de navires, etc.)

2. Soutien du Japon aux activités des forces armées des États-Unis

  • Mise à disposition de moyens matériels
  • Soutien à l’arrière (approvisionnements, transport, entretien, etc.)

3. Coopération opérationnelle nippo-américaine

  • Mesures destinées à garantir la sûreté de la navigation dans les eaux territoriales et l’espace aérien de l’Archipel
  • Partage des informations provenant de la surveillance et de la collecte de renseignements

Pour permettre aux FAD de participer à certaines des activités mentionnées dans les principes directeurs de 1997, notamment celles ayant trait à des situations intervenant dans les zones entourant le Japon, celui-ci avait besoin de nouveaux textes de loi. En avril 1998, le gouvernement a soumis une série de projets de loi à la Diète. Avant novembre 2000, le parlement a voté un train de lois qui établissait un fondement juridique pour la coopération avec l’armée des États-Unis dans les zones entourant le Japon, y compris le soutien à l’arrière, les opérations de recherche et sauvetage et les inspections de navires.(*16)

Les principes directeurs de 1997 remarquent aussi qu’il pourrait se produire simultanément une attaque contre le Japon et une situation dans les zones entourant le pays — si, par exemple, l’Archipel était la cible d’un tir de missile et d’une attaque de commando au cours d’un conflit armé se déroulant sur la Péninsule coréenne. Pour être en mesure de coopérer avec les États-Unis dans les zones avoisinantes quand sa propre sécurité se trouvait directement menacée, il était clair que le Japon avait beaucoup à faire en termes de renforcement de sa capacité de défense. Dans les années qui suivirent, le Japon a fait de rapides progrès à cet égard. À la fin des années 90, il a renforcé sa coopération avec les États-Unis dans le domaine de la défense antimissile (BMD) et, en décembre 2003, il a adopté un projet d’amélioration du système de défense antimissile à deux étages constituant le système Aegis embarqué sur frégates et les missiles intercepteurs surface-air Patriot Advanced Capability (PAC-3). En 2003, le gouvernement a en outre réussi — au bout de trente ans — à obtenir le passage de plusieurs textes essentiels au renforcement de la capacité des FAD à faire face aux situations d’urgence.

(*14) ^ Déclaration commune du Comité consultatif nippo-américain sur l’achèvement de la révision des Principes directeurs pour la coopération nippo-américaine en matière de défense [EN], 23 septembre 1997.

(*15) ^ Principes directeurs pour la coopération nippo-américaine en matière de défense [EN], 23 septembre 1997.

(*16) ^ On retiendra tout particulièrement la Loi sur les mesures visant à garantir la paix et la sécurité du Japon dans les situations périlleuses intervenant dans les zones entourant le Japon et la Loi sur les opérations d’inspection des navires dans les situations périlleuses intervenant dans les zones entourant le Japon.

En quoi la redéfinition de l’alliance est-elle importante pour le Japon ?

Mais le Japon n’avait pas attendu que le processus de redéfinition de l’alliance nippo-américaine fût engagé pour décider de mettre ses moyens de défense au service de la sécurité mondiale en participant aux opérations de maintien de la paix de l’ONU et autres initiatives de la communauté internationale en faveur de la paix. La Déclaration conjointe nippo-américaine de 1996 sur la sécurité formulait clairement la détermination du Japon à œuvrer au renforcement de la coopération bilatérale dans le cadre d’opérations internationales de ce genre, mais aussi pour ce qui concernait la sécurité régionale en Asie du Nord-Est (autrement dit la « coopération dans les situations intervenant dans les zones entourant le Japon »). Lors du débat sur les Principes directeurs de 1997 pour la coopération nippo-américaine en matière de défense, les Japonais se sont vus contraints de se pencher de plus près sur les modalités de la coopération régionale, tout en étudiant les mesures à prendre pour protéger leur propre pays des nouvelles menaces pesant sur sa sécurité, notamment les tirs de missiles balistiques et les attaques de commandos. Bref, les délibérations liées à des accords essentiels ont pris en compte tout l’éventail des problèmes de sécurité auxquels le Japon se trouvait confronté — depuis la défense du territoire national jusqu’aux préoccupations régionales et aux questions de sécurité mondiale.

Pour le Japon, en résumé, la redéfinition de l’alliance nippo-américaine exigeait non seulement l’adaptation de celle-ci au contexte de l’après-guerre froide, mais encore la formulation d’une stratégie nationale couvrant tous les aspects de la sécurité pour la nouvelle ère. C’était en fait la première fois depuis une vingtaine d’années — depuis la formulation des principes directeurs de 1976 et 1978 pour la défense — que le pays se lançait dans un réexamen exhaustif de sa politique de défense et dans une coordination sans restriction avec les États-Unis.

Depuis lors, Tokyo a revu à deux reprises ses Principes directeurs pour le Programme national de défense, en 2004 et en 2010.(*17) Lors des consultations bilatérales qui se sont tenues entre 2004 et 2006, les représentants des deux parties ont eu des discussions exhaustives sur leurs objectifs, leurs rôles et leurs responsabilités mutuels, en vue de forger des solutions viables pour le redéploiement des forces armées américaines au Japon, et notamment le remplacement des installations de Futenma. Lors de la réunion du 2 juin 2011 du Comité consultatif « deux plus deux » sur la sécurité, des responsables de haut niveau de la politique étrangère et de la défense des deux pays se sont mis d’accord sur un nouvel ensemble d’objectifs stratégiques partagés et ont identifié les domaines où la réalisation de ces objectifs(*18) exige un renforcement de la coopération fondé sur les nouveaux Principes directeurs pour le Programme de défense(*17) et l’Étude quadriennale sur la défense adoptés l’année précédente respectivement par le Japon et les États-Unis.(*20)

Vue sous ce jour, la redéfinition de l’alliance nippo-américaine peut apparaître comme un modèle conçu pour une coordination bilatérale qui se déroule alors même que les deux parties sont en train d’adapter leurs politiques en matière de sécurité aux nouvelles exigences du XXIe siècle. Avec l’effondrement de la configuration tendue, mais relativement constante, de la guerre froide, le monde est entré dans une phase d’incertitude et de fluidité qui est susceptible de se prolonger pendant les premières décennies du siècle nouveau. Dans ces circonstances, on peut s’attendre à ce que le processus d’adaptation et de coordination généré par la redéfinition de l’alliance bilatérale perdure un certain temps.


(D'après un original en japonais.)

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