L’impact social du déclin démographique

Pour désamorcer la bombe à retardement de la démographie japonaise

Politique Société

Selon les projections démographiques les plus récentes, la population du Japon comptera 40 % de personnes âgées en 2060. Shimazaki Kenji explique les implications de ce bouleversement en langage clair et offre des pistes de réflexion sur les mesures à prendre aujourd'hui pour atténuer le choc.

Le Japon est devenu depuis quelques années une société rapidement vieillissante avec une population en diminution. Elle a culminé autour de 2008, et en 2007 la proportion d'habitants âgés d'au moins soixante-cinq ans a franchi le seuil de 21 %, à partir duquel une société est dite « hyper-aged », très vieillissante. Selon la dernière édition des « Projections démographiques pour le Japon » publiées en janvier 2012 par l'Institut national de la population et de la recherche sur la sécurité sociale (INPRSS), le vieillissement et le dépeuplement devraient s'amplifier dans les années à venir. Tout cela fait comprendre que la société japonaise sera dans cinquante ans radicalement différente à bien des égards de ce qu'elle est actuellement. Mon propos est de fournir quelques indications sur l'aspect qu'elle aura, sur la manière dont elle fonctionnera, et sur ce que nous pouvons faire pour tempérer le choc.

Les discussions sur les problèmes démographiques du Japon se focalisent souvent sur le dépeuplement, mais il est important de réaliser que la structure de la population japonaise dans cinquante ans ne sera pas simplement une version réduite de ce qu'elle est aujourd'hui.

Comprendre la structure démographique

Les figures ci-dessous comparent la pyramide des âges au Japon en 1960, 2010 et 2060 (projection). Elles permettent de comprendre le changement qui est en train de se produire. Entre 2010 et 2060, la surface totale des pyramides, c'est-à-dire la population, diminue, mais leur forme aussi évolue remarquablement. Parler d'une pyramide est déjà difficile en 2010, puisque la figure que nous voyons a plutôt l'aspect d'un vase dont la strate des personnes d'âge moyen et vieillissants est la partie la plus large. En 2060, son aspect est celle d'une pyramide inversée. Au passage, précisons que le nombre de centenaires indiqué pour 2060 ne relève pas d'une erreur. Ils n'étaient qu'une centaine en 1960, mais déjà environ 44 000 en 2010, et selon les dernières projections de l'INPRSS, il y en aura quelque 637 000 en 2060.(*1) La population japonaise devrait non seulement diminuer pendant les décennies à venir, mais sa structure va aussi connaître une transformation radicale.

Ces trois pyramides sont aussi utiles pour illustrer les répercussions du baby boom japonais d'après-guerre, qui a duré de 1947 à 1949. Dans celle de 1960, les enfants du baby boom ont entre onze et treize ans et leur impact sur la pyramide des âges est visible dans l'élargissement de la pyramide juste en dessous du niveau « 15 ans » de l'axe des âges. En 2010, ils avaient entre de soixante-et-un et soixante-trois ans, comme le montre l'élargissement marqué de la figure à ce niveau-là, tandis que leurs enfants sont à l'origine de celui visible autour du niveau des quarante ans. Ceci illustre une vérité importante en démographie, les répercussions à long terme de la natalité à un moment donné. On peut généralement affirmer que la pyramide des âges du présent, et même celle du futur proche, est régie par les événements du passé. Le changement démographique que nous soulignons ici résulte de la baisse constante du taux de natalité pendant les décennies qui ont suivi le baby boom de 1947 à 1949, et plus particulièrement à partir de la moitié des années 70 lorsqu'il il est descendu en dessous du taux de renouvellement, qui est le taux à atteindre pour maintenir une population stable. Cela signifie que le vieillissement très rapide et le dépeuplement du Japon dans les décades à venir sont dans une large mesure irréversibles et doivent être considérés comme certains.

(*1) ^ Etant donné que le Japon est le leader au niveau mondial de la tendance vers un allongement de la vie, il est difficile de prévoir le rythme auquel elle se poursuivra. C'est la raison pour laquelle les Projections démographiques pour le Japon publiées en 2012 donnent les tendances démographique futures en utilisant trois hypothèses de mortalité. Dans l'hypothèse moyenne, le nombre projeté de centenaires en 2060 est de 637 000, dans l'hypothèse haute, de 487 000, et dans l'hypothèse basse, de 821 000.

Changements structuraux de la population totale

Les pyramides des âges sont utiles pour visualiser les changements qui interviennent dans la structure de la population, mais une analyse plus fine est nécessaire afin de mettre au jour les problèmes que le Japon va devoir affronter dans les décennies à venir et d'identifier les remèdes appropriés. Nous utiliserons le tableau ci-dessous, une compilation des principaux indicateurs démographiques, du passé (1960 et 1985), du présent (2010) et du futur (2035 et 2060), fournis par les Projections démographiques pour le Japon et d'autres statistiques gouvernementales. Nous pouvons identifier, à partir de ces données, cinq grandes tendances.

La structure des âges au Japon, 1960-2060
  1960 1985 2010 2035 2060
A. Population (en millions) Index : 100 = 2010 93,42
(73,0)
121,05
(94,5)
128,06
(100)
112,12
(87,6)
86,74
(67,7)
  B. Enfants (0 à 14 ans) 28,07
(166,7)
26,03
(154,6)
16,84
(100)
11,29
(67,0)
7,91
(47,0)
C. Actifs (15 à 64 ans) 60,00
(73,4)
82,51
(101,0)
81,73
(100)
63,43
(77,6)
44,18
(54,1)
D. Âgés (65 ans et plus) 5,35
(18,1)
12,47
(42,3)
29,48
(100)
37,41
(126,9)
34,64
(117,5)
Âgés (75 ans et plus) 1,63
(11,5)
4,71
(33,2)
14,19
(100)
22,78
(160,5)
23,36
(164,6)
Pourcentage des âgés dans la population totale (D/A) 5,7% 10,3% 23% 33,4% 39,9%
Indice de dépendance des seniors (D/C) 8,9%
(1/11)
15,1%
(1/7)
36,1%
(1/2,8)
59,0%
(1/1,7)
78,4%
(1/1,3)
Données de référence
Indice de dépendance des seniors si C = 20 à 69 ans, et D = plus de 70 ans 6,0%
(1/17)
10,6%
(1/9)
25,3%
(1/4)
43,9%
(1/2,3)
62,2%
(1/1,6)
Naissances (en millions) 1,61
(149,9)
1,43
(133,6)
1,07
(100)
0,71
(66,5)
0,48
(45,0)
Décès (en millions) 0,71
(59,0)
0,75
(62,8)
1,20
(100)
1,66
(138,3)
1,54
(128,3)

Sources : Statistiques des recensements effectués par le ministère de l'Intérieur, Projections démographiques pour le Japon, janvier 2012, de l'INPRSS (statistiques basées sur les hypothèses intermédiaires de natalité et de mortalité).

La première de ces tendances est une diminution de la population totale. Elle se réduira d'un tiers entre 2010 et 2060, passant de 128,06 millions à 86,74 millions. Elle diminuera de 15,94 millions entre 2010 et 2035, puis la baisse accélérera puisqu'elle sera de 25,38 millions entre 2035 et 2060. A partir de 2040, il faut s'attendre à ce que la population japonaise diminue de plus d'un million de personnes par an, ce qui correspond approximativement à la population des préfectures les plus petites du Japon.

Comment expliquer une chute aussi rapide ? Pour dire les choses simplement, elle est due à l'augmentation des décès au fur et à mesure que la population vieillit, et au déclin du nombre des naissances. En 2040, par exemple, il devrait y avoir 1,67 millions de décès et seulement 670 000 naissances, ce qui causera une perte nette de population d'un million. Même si la mortalité annuelle devrait culminer autour de 2040 et retomber à 1,54 million en 2060, la population totale devrait diminuer de 1,06 million cette année-là puisque le nombre de naissances prévu n'est que de 480 000.

La deuxième tendance est l'augmentation de la population âgée et celle du nombre de personnes âgées rapporté à la population totale. La population âgée devrait passer de 29,48 millions en 2010 à 37,41 millions en 2035. Elle culminera à environ 38,78 millions en 2042, avant de commencer à diminuer, mais étant donné que la population totale diminuera encore plus vite, les personnes âgées représenteront 39,9 % du total en 2060. Cela revient à dire qu'un habitant sur quatre aura plus de 65 ans. Le nombre de personnes classées comme « très âgées » devrait augmenter particulièrement rapidement à partir du moment où les enfants du baby-boom franchiront le seuil des 75 ans : entre 2010 et 2035, ce groupe d'âge devrait connaître une progression de près de 60 %, passant de 14,19 millions à 22,78 millions. Leur vieillissement fera aussi passer pendant la même période le nombre annuel de décès de 1,2 à 1,6 million, une progression de 40 %. Une société très vieillissante est une société à mortalité élevée.

La troisième tendance remarquable est la baisse des naissances et l'extraordinaire diminution de la population jeune. Alors qu'il y avait 16,84 millions d'enfants en 2010, il ne devrait y en avoir que 11,29 millions en 2035, un tiers de moins, et seulement 7,91 millions en 2060, c'est-à-dire la moitié de leur nombre de 2010.

Il faut souligner que la poursuite de la baisse de la natalité n'est pas la première raison de cette diminution des naissances. Le taux de natalité utilisé dans les Projections démographiques pour le Japon est de 1,34 en 2035 et 1,35 en 2060 pour l'hypothèse moyenne, et de 1,59 en 2035 et 1,60 en 2060 pour l'hypothèse haute, taux à comparer avec celui de de 1,39 en 2010. Dans les deux hypothèses, le nombre total de naissances chute.(*2) Cette baisse prononcée des naissances est une conséquence inévitable de la baisse du nombre de femmes en âge de procréer, causée par la baisse de la natalité des années précédentes.

Ceci ne remet pas en question l'intérêt des mesures destinées à encourager les naissances. Le gouvernement se doit de créer un climat favorable au mariage, à la procréation, et à l'éducation des enfants par une politique du travail favorable à la famille et des mesures pour faire baisser le chômage des jeunes adultes. Mais il faut aussi comprendre que même si ces politiques réussissent à relancer la natalité, elles ne suffiront pas à renverser le déclin démographique, et particulièrement celui de la population des jeunes dans les décennies à venir.

La quatrième tendance importante est la diminution rapide de la population active. Elle a débuté il y a quelque temps (la population active a culminé à 81,17 millions en 1995) mais en 2060, elle ne sera plus que de 44,18 millions, environ la moitié de ce qu'elle était en 2010, 81,73 millions. A moins que le taux de participation au marché du travail augmente, cela se traduira par une chute proportionnelle de la main d'œuvre. Le principal problème à cet égard est que les projections démographiques montrent que la population active continuera à diminuer approximativement au même rythme de 2010 à 2035 (avec une perte de 18,3 millions) et de 2035 à 2060 (- 19,25 millions). La population active qui finance les seniors diminuera significativement au moment même où les effectifs de la population âgée exploseront entre 2010 et 2035.

Cela nous amène à la cinquième tendance qui est l'augmentation rapide du taux de dépendance des âgés (à savoir le nombre de personnes âgées rapporté à la population active) que nous pouvons reformuler comme le nombre d'individus productifs finançant chaque personne âgée. En 1985, il y en avait 7 par retraité, et en 2010, 2,8. La baisse devrait se poursuivre pour passer à 1,7 en 2035 et 1,3 en 2060.(*3)

Ces projections sont indéniablement basées sur des groupes d'âge qui ne correspondent qu'imparfaitement aux réalités de la société japonaise, étant donné le pourcentage élevé de Japonais qui poursuivent leur scolarité jusqu'au supérieur, et la volonté de nombreux Japonais âgés de plus de soixante-cinq ans de continuer à travailler. C'est la raison pour laquelle le tableau ci-dessous fournit, à titre indicatif, des projections alternatives, dans lesquelles l'âge de la population active est défini comme allant de vingt à soixante-neuf ans, et celui de la population âgée comme de soixante-dix ans et plus. Le taux de dépendance des âgés croît un peu moins rapidement dans ce cas, mais l'augmentation demeure remarquable.

(*2) ^ Dans l'hypothèse haute de fertilité, le nombre de naissances décline fortement de 1,07 million en 2010 à 850 000 en 2035 et 680 000 en 2060.

(*3) ^ Une manière d'exprimer ce changement est de dire que le Japon est passé d'une société avec un « bonus démographique » (l'avantage économique d'une importante population productive entretenant une population âgée relativement limitée) à une société avec un « malus démographique » (une importante population âgée entretenue par une population productive relativement restreinte). Cette tendance s'accélèrera dans les années à venir.

Différences régionales et changements dans la structure des ménages

Définir les changements qui affectent la population totale et la pyramide des âges ne suffit pas si l'on cherche à formuler des politiques publiques efficaces pour relever le défi que constitue le vieillissement rapide. Deux autres facteurs importants entrent en jeu.

Le premier d'entre eux est constitué par les différences régionales dans l'évolution de la pyramide des âges. Bien qu'on ait souvent souligné que le vieillissement et le dépeuplement sont des problèmes qui touchent les zones rurales, selon les Projections démographiques par préfecture de l'INPRSS (mai 2007), la population âgée croîtra à un rythme plus rapide dans les grandes villes japonaises qu'ailleurs.(*4) Ce rapport prévoit qu'elle augmentera d'au moins 75 % d'ici à 2035 dans les préfectures de Saitama, Chiba, Kanagawa et Okinawa, et d'au moins 50 % dans les préfectures de Tokyo, d'Aichi et de Shiga. Hormis Okinawa, ces préfectures sont situées dans les trois principales conurbations japonaises, à savoir Tokyo, Osaka et Nagoya. Cette augmentation spectaculaire de la population âgée dans les grandes villes et leur périphérie remonte à la migration massive vers les grandes villes des années 50 et 60. Les jeunes adultes qui abandonnèrent la campagne pendant la période de croissance économique rapide vieillissent rapidement.(*5) Nul ne saurait nier que le problème du dépeuplement du Japon rural est particulièrement sérieux pour les communautés qui n'ont plus une population suffisante pour garantir leur viabilité. Mon propos ici est simplement de souligner que le vieillissement de la population dans les principales conurbations n'est pas une question qui peut être reléguée à plus tard.

Le second facteur à prendre en compte, particulièrement en rapport à l'offre de soins et de soins de longue durée, est constitué par les changements dans la structure des ménages. Selon les Projections concernant le nombre de ménages publiées par l'INPRSS en mars 2008, le nombre de ménages composées de trois générations continuera à diminuer, tandis que celui des ménages composés d'un couple ou d'une personne seule augmentera rapidement. Les ménages dont le chef de famille est âgé de plus de 65 ans connaîtront une progression remarquable, de 13,55 millions en 2005 à 19,03 millions en 2030, tandis que ceux composés uniquement d'un couple passeront de 4,65 millions à 5,69 millions, et ceux de célibataires de 3,87 millions à 7,17 millions. En ce qui concerne les personnes âgées vivant seules, il faut effectuer une distinction entre celles qui habitent à proximité de leurs enfants, et celles dont ce n'est pas le cas, étant donné la différence que cela crée pour l'aide et le soutien en cas d'urgence dont les premières peuvent bénéficier. A cet égard, l'augmentation prévue du nombre de personnes n'ayant jamais été mariées et vivant seules est particulièrement édifiante : de 0,27 millions pour les hommes, et de 0,53 millions pour les femmes en 2005, à respectivement 1,68 millions et 1,2 millions en 2030. On ne pourra pas résoudre ce problème seulement en fournissant un tuteur adulte aux personnes atteintes de démence sénile. Les collectivités japonaises sont aujourd'hui confrontées à la nécessité de se substituer aux familles dans le rôle que celles-ci ont traditionnellement joué.

(*4) ^ Les Projections démographiques par préfecture de mai 2007 sont basées sur les mêmes statistiques et la même méthodologie que les Projections démographiques pour le Japon de décembre 2006 et ne sont pas par conséquent cohérentes avec les Projections démographiques pour le Japon de janvier 2012. J'ai cependant jugé valide de citer ces projections par préfecture de mai 2007, dans la mesure où les Projections démographiques pour le Japon de décembre 2006 et janvier 2012 sont cohérentes en termes de tendances larges. Cela vaut aussi pour les Projections concernant le nombre de ménages de mars 2008 citées ci-après.

(*5) ^ Même à l'intérieur des principales conurbations, il y des variations prononcées d'une communauté à l'autre. Par exemple à Tama New Town (à l'ouest de la métropole de Tokyo), une des villes nouvelles résidentielles construites pendant les années 60, la proportion de gens âgés par rapport à l'ensemble de la population est passée de 4,5 % en 1980 à 15,8 % en 2005, et devrait atteindre 33 % en 2030. Cela reflète le vieillissement de ceux qui se sont installés là en masse quand la ville nouvelle était récente et habitée essentiellement par des familles jeunes.

Faire face à une population très vieillissante

Etant donné que la population est la variable la plus fondamentale de l'activité économique et sociale, un vieillissement démographique et un dépeuplement de cette ampleur ne pourront qu'avoir des ramifications profondes à des niveaux multiples. Nous allons à présent nous intéresser aux répercussions sur les politiques publiques dans les domaines politique, économique et la sécurité sociale.

Sur le plan international, le vieillissement et le dépeuplement d'un pays ne peuvent que conduire à une perte proportionnelle de son importance.(*6) Parce que la population japonaise va diminuer à un rythme rapide pendant que celle des pays en développement augmente, la puissance du Japon diminuera plus encore en termes relatifs. Le Japon était le cinquième pays le plus peuplé au monde en 1950 et n'était plus que le dixième en 2010. D'après les projections des Nations unies, il ne serait plus que le seizième en 2050. L'influence qu'exerce un pays n'est évidemment pas uniquement déterminée par sa population et que sa puissance économique joue aussi un rôle. Cependant, étant donné que le vieillissement et la décroissance démographique ont aussi un impact négatif sur l'économie, comme nous allons le voir, le Japon ne pourra que perdre du poids sur la scène internationale.

Face à cette perspective, certains ne manqueront pas de plaider pour une ouverture plus grande à l'immigration afin de compenser la perte démographique (immigration de remplacement). Etant donné qu'il s'agit d'une question qui ne peut que remettre fondamentalement en cause l'essence de la nation, la prudence s'impose. Dans une large mesure, le Japon dépend déjà des immigrants brésiliens d'origine japonaise ainsi que d'autres nationalités pour les emplois non qualifiés, et l'expérience des pays industrialisés occidentaux donne à penser qu'il n'est pas souhaitable d'ouvrir grand les portes d'un pays à une immigration non qualifiée. Notre première priorité devrait être de renforcer le taux de participation à l'emploi des Japonais.

Il ne s'agit en aucun cas de suggérer que le Japon doit fermer ses portes à la communauté internationale et essayer de s'en sortir tout seul. Non, il a le devoir de consolider ses partenariats économiques et politiques avec tous les pays, et plus particulièrement ceux de l'Asie du Sud-Est. Il doit aussi prendre conscience des progrès qu'il a à faire dans le domaine des relations publiques, et former pour cela des ressources humaines qualifiées sur le plan international, afin de remédier à la situation actuelle qui voit trop peu de Japonais, par rapport aux pays qui ont une stature économique comparable, travailler dans les institutions internationales.

Qu'en est-il de l'impact du vieillissement démographique et du dépeuplement sur le plan de la politique intérieure ? La montée des tensions entre les générations au sujet de la répartition des ressources et des charges financières est un sujet de préoccupation. Les seniors représentaient en 2010 28,0 % du corps électoral, pourcentage qui devrait passer à 38,8 % en 2035 pour atteindre 45,8 % en 2060. L'importance grandissante de leur pouvoir politique conduira inéluctablement le gouvernement à rencontrer de plus en plus de difficultés pour faire adopter des mesures qui leur seront défavorables. Il aura plus que jamais tendance à remettre à plus tard les mesures de réduction des coûts, comme la diminution des prestations et l'augmentation de la participation aux frais médicaux. Dans une société où les ressources humaines disponibles ne cessent de diminuer, la tendance sera de faire porter de plus en plus le fardeau par les générations futures. La seule alternative est que les citoyens qui ont le droit de vote reconnaissent que le problème est d'une grande urgence et comprennent qu'ils ont le devoir de le résoudre.

La réforme du système électoral peut significativement contribuer à résoudre ce problème.(*7) Le système actuel, adopté en 1994, de petites circonscriptions électorales à un siège fait que les élections se focalisent trop souvent sur des problématiques locales. Il ne facilite pas l'élection de responsables politiques qui réfléchissent à l'intérêt à long terme de la nation dans son ensemble. Il faut envisager un retour au système de circonscriptions électorales à plusieurs sièges, et c'est aussi important si nous voulons être capables de transcender les inéluctables conflits qui naîtront entre les régions lorsque celles de la périphérie demanderont des mesures pour faire face au dépeuplement qui menace leurs économies et leurs communautés.

(*6) ^ Pour une bonne discussion de la relation entre la population et la puissance nationale, voir Jinkō genshō to sōgō kokuryoku - jinteki shigen rikkoku o mezashite (Déclin démographique et puissance nationale globale - vers une nation construite sur le capital humain) sous la direction de Kobayashi Yōtarō et Komine Takao.

(*7) ^ De plus, les décideurs politiques devraient envisager de baisser l'âge requis pour voter à dix-huit ans, au lieu de vingt actuellement et de rechercher la participation des jeunes dans l'élaboration de la politique des retraites et des autres domaines essentiels liés à la répartition des charges financières entre les générations.

Impact économique

La croissance économique a trois bases fondamentales : l'accumulation du capital, la main d'œuvre, et le progrès technologique. Considérons à présent les répercussions du vieillissement démographique et du dépeuplement sur chacune d'entre elles.

Pour ce qui est de l'accumulation du capital, l'économie ne peut croître que si les gens épargnent et si leur épargne est investie dans de nouveaux et meilleurs équipements de production. Le modèle du cycle de vie postule que les gens épargnent quand ils sont jeunes en mettant de côté une partie de leurs revenus et qu'ils commencent à les utiliser quand ils partent à la retraite. Ce principe ne s'applique pas seulement aux individus, mais jusqu'à un certain degré à une société dans son ensemble, et cela donne à penser qu'une diminution de la population active conduira à une baisse du taux d'épargne. De plus, si le rétrécissement du marché japonais consécutif au dépeuplement rend le Japon moins attractif que les économies émergentes à croissance plus rapide comme destination des investissements, cela pourrait créer un cercle vicieux dans lequel la perspective d'une croissance molle ralentirait le flux des investissements étrangers, ce qui aurait pour effet de ralentir plus encore la croissance.

Sur le plan de la main d'œuvre, la baisse de 37,55 millions de la population en âge de travailler entre 2010 et 2060 ne pourra que la réduire, puisque la seconde est proportionnelle à la première.

Le resserrement de l'offre et de la demande sur le marché du travail entraînera une inflation des salaires qui aggravera la différence entre le coût du travail au Japon et à l'étranger et il est à craindre que cela accélérera la tendance à la désindustrialisation. Dans le domaine de la santé et des soins de longue durée, où l'augmentation de la demande s'accompagne d'un grand nombre de créations d'emplois, les pénuries de personnel pourraient devenir encore plus sévères à moyen et long termes.

Le progrès technologique stimule la croissance économique en augmentant la productivité. Prédire l'effet de ces tendances démographiques dans ce domaine est plus difficile. Selon certains, la dépense éducative par enfant augmente lorsque les familles sont plus petites et cela conduira à un meilleur ratio d'équipement en capital pour les ressources humaines pour le développement technologique. D'autres estiment que les avancées technologiques majeures sont elles-mêmes une fonction de la taille de la population, ce qui veut dire si la probabilité du progrès technologique est constante, ces avancées technologiques sont proportionnelles à la taille de la population.(*8) Enfin, le vieillissement devrait avoir un impact négatif du point de vue de l'acceptation et de l'application de telles avancées, particulièrement dans le domaine des technologies de l'information.

Quelques analystes soutiennent que pour évaluer l'impact de changements démographiques de cette magnitude sur l'économie, il convient de s'intéresser avant tout au produit intérieur brut par habitant. Leur thèse est que la production totale ne fournit que peu d'indications sur l'impact sur la vie des habitants, étant donné qu'elle ne peut que diminuer puisque la population décline. La production totale divisée par le nombre d'habitants serait par conséquent un critère plus approprié. Mais faire cela fait oublier deux facteurs importants, dont le premier est les avantages macroéconomiques d'échelle. Une diminution de la population d'un pays signifie un rétrécissement de ses marchés intérieurs, ce qui a un effet négatif sur l'activité économique et l'investissement. Le second est l'impact de la dette publique, qui au Japon équivaut aujourd'hui à environ deux fois le PIB. Plus la population est petite, plus le poids de la dette par individu est lourd.

Que peut-on faire pour atténuer l'impact du vieillissement démographique rapide et du dépeuplement ? Les deux priorités doivent être tout d'abord de stimuler le taux de participation au marché du travail, et ensuite, de faire progresser la productivité.

Les femmes et les personnes âgées de plus de soixante ans, deux groupes sous-utilisés au Japon, ont un rôle essentiel à jouer pour atteindre le premier objectif. Afin d'encourager les femmes à participer au marché du travail en plus grand nombre, il faut aider les mères qui travaillent, notamment en mettant à leur disposition un nombre suffisant de places de garderies, ainsi qu'en leur offrant un éventail plus large d'emploi et de perspectives de carrière. De la même façon, il faut créer un environnement qui encourage les personnes âgées de soixante ans et plus (y compris les plus de soixante-cinq ans) à continuer à participer au marché du travail le plus longtemps possible.

L'amélioration de la productivité passe d'abord par l'enseignement et la formation. Il est essentiel que des mesures soient prises pour élever le niveau de l'enseignement scolaire, au niveau primaire, secondaire et supérieur, et pour développer les compétences professionnelles grâce à des formations sur le lieu de travail comme à l'extérieur de celui-ci. Le gouvernement peut aussi promouvoir la productivité par la déréglementation et les allègements d'impôts destinés à encourager le développement technologique. Du point de vue de la stratégie économique, le gouvernement doit éviter les mesures protectionnistes et permettre aux forces de la concurrence internationale de promouvoir une répartition plus efficace des ressources et renforcer l'industrie japonaise dans son ensemble.

(*8) ^ Voir par exemple Charles I. Jones Introduction to Economic Growth, publié par WW Norton & Co., New York, 1997.

Sécurité sociale

En matière de sécurité sociale, l'impact du changement démographique se fait sentir à la fois directement et indirectement, par son effet sur l'économie. La tendance statistique la plus significative à cet égard est la brusque hausse du taux de dépendance des personnes âgées sur les actifs. Cela pose un grave problème au Japon parce que notre système de sécurité sociale dépend très fortement des actifs pour financer les personnes âgées qui ne le sont plus.

Les retraites

Le régime public de retraite de base obligatoire fournit l'illustration la plus limpide de ce problème. C'est un système de retraite par répartition, ce qui veut dire, en simplifiant, que les prestations perçues par les retraités sont financées par les cotisations des générations actives. L'accroissement rapide du taux de dépendance des personnes âgées sur les actifs peut menacer la viabilité financière de ce système, ou tout au moins poser de sérieuses questions quant à l'équité de la distribution des charges et des bénéfices. Ce régime de retraite est aussi un système d'assurance sociale dans lequel les prestations servies à chaque personne sont liées à ses contributions. Dans le cas du régime obligatoire pour les salariés, les cotisations sont payées par les employés et les employeurs, et le patronat japonais souligne depuis des années le poids des contributions des employeurs sur leurs coûts de production, ce qui rend les entreprises japonaises moins compétitives sur le plan international. En 2004, le gouvernement a répondu à cela en révisant la législation relative aux retraites de manière à limiter les augmentations des prestations indexées sur le coût de la vie (en utilisant une formule qui tient compte de la baisse du nombre des actifs qui cotisent et l'augmentation de la durée de vie) tout en fixant un plafond au taux de cotisation (le taux maximum pour le régime obligatoire pour les salariés sera par exemple de 18,8 % à partir de 2017) .(*9) Ces réformes n'ont pas mis fin au débat, qui continue notamment autour de plusieurs propositions visant à une refonte totale du système de retraite. Les deux changements généralement préconisés sont tout d'abord le passage à un modèle par capitalisation au lieu du système par répartition, et le passage à un programme financé par l'impôt au lieu d'un système de sécurité sociale. Nous les étudierons tous les deux.

L'argument principal pour passer à un modèle par capitalisation est que le système par répartition actuel engendre des inégalités entre les générations. Il s'agit d'un problème complexe qui ne peut être envisagé uniquement dans les limites du système actuel de retraite ; un grand nombre de ceux qui sont aujourd'hui à la retraite ont par exemple eu à entretenir eux-mêmes leurs parents avant la mise en place du régime public de retraite. De plus, la perspective d'un fonds de pension public gigantesque impose de réfléchir à la manière dont il sera géré pour le protéger de l'inflation et garantir un niveau minimum de revenus en valeur réelle, la raison d'être d'un système de retraite. Passer à un système par capitalisation soulève aussi de difficiles questions liées à la période de la transition : le premier groupe d'actifs aurait-il à supporter le double fardeau que constituerait le financement des seniors tout en capitalisant pour leur propre retraite ?

La seconde approche proposée est celle d'un système de retraite universel financé par l'impôt. Une des principales difficultés de cette idée est que parler d'impôt de contribution au lieu de cotisations n'allège pas fondamentalement la charge qu'elles constituent et ne change pas non plus la répartition des cotisations et des prestations. Les défenseurs de cette réforme avancent qu'elle résoudrait le problèmes des seniors qui ne touchent aucune retraite parce qu'ils n'ont pas participé à un régime de retraite ou parce qu'ils n'ont pas payé leurs cotisations quand ils étaient plus jeunes. Ce problème serait certes éliminé à terme par un tel système, mais il ne semble guère juste de traiter de la même manière ceux qui ont refusé de cotiser et ceux qui ont fait face à leurs responsabilité pendant des années. C'est la raison pour laquelle passer d'un système par répartition à un système financé par l'impôt nécessiterait une transition complexe et progressive, pendant laquelle les deux systèmes coexisteraient.

Tout cela nous conduit à deux conclusions élémentaires. La première est que réformer le système de retraite est un processus complexe, semblable à la résolution simultanée de plusieurs équations : résoudre un aspect du problème ne garantit pas que l'on trouvera une solution globale. La seconde est que toute refonte du système est extrêmement difficile parce qu'un système des retraites est un genre de contrat à long terme entre le gouvernement et les citoyens.

Mon propos n'est pas de m'opposer à toute idée de réforme ou de modifications du régime public des retraites. Au contraire, je plaide pour le renforcement de la garantie d'accès à une retraite minimum de base, l'ajustement des prestations, et l'extension de la taxation des prestations. Le gouvernement doit aussi envisager de relever l'âge de départ à la retraite, qui est aujourd'hui de soixante-cinq ans. Mais je considère que repartir à zéro et reconstruire complètement le système actuel n'est pas une option. Il doit être réformé de l'intérieur, en adoptant toutes les révisions et additions nécessaires pour répondre aux tendances démographiques et économiques, d'une manière qui permet de distribuer équitablement le fardeau au sein d'une génération comme entre les générations.

Le système de santé

L'autre composante essentielle de la sécurité sociale est le système de santé. Alors que le système de retraite est strictement un système financier destiné à transférer des revenus au sein et entre les générations, le système de santé exige que des services soient rendus avant d'être financés (remboursement et mise à disposition). C'est la raison pour laquelle le vieillissement démographique et le dépeuplement affectent le système de santé de manière plus complexe qu'ils ne touchent le système de retraite. Je me limiterai à traiter quatre points essentiels, étant donné l'espace dont je dispose.(*10)

Le premier est la nécessité de passer à un modèle de soins plus global et plus centré sur le patient. La rapidité à laquelle la médecine progresse rend inévitable une spécialisation de l'offre de soins. Mais cette tendance à la spécialisation augmente encore le besoin de soins qui prennent en compte les patients dans leur intégrité. De plus, ce besoin ne fait que se renforcer au fur et à mesure que les gens vieillissent, étant donné que les personnes âgées (et particulièrement les personnes très âgées) sont plus susceptibles de souffrir de pathologies complexes ou de connaître une détérioration physique ou mentale qui nécessite une hospitalisation prolongée. C'est pour cela que nous avons besoin de soins qui traitent la personne toute entière, plutôt que chaque organe séparément, dans le but d'aider les individus à fonctionner et à vivre dans la dignité. Si nous posons cela comme but premier de l'offre de soins, cela implique qu'elle doit non seulement couvrir les hospitalisations en long séjour mais aussi la médecine préventive destinée à prolonger l'espérance de vie en bonne santé, et même la politique du logement en général et les mesures pour encourager la création de logements collectifs pour permettre aux seniors de continuer à vivre de manière indépendante. L'argument essentiel est que si l'offre de soins est l'application de la médecine à la société, alors les changements que connaît la société rendent nécessaire une redéfinition du rôle et de la nature de la médecine et de l'offre de soins.

Le deuxième point que je veux souligner en rapport avec l'offre de soins est la nécessité de l'axer simultanément vers une plus grande qualité et une plus grande efficacité. Le vieillissement de notre population et le développement constant des technologies médicales s'associent pour créer une situation dans laquelle le coût de la santé ne peut qu'augmenter. Si nous concentrons nos efforts exclusivement sur l'abaissement des coûts, la qualité des soins ne pourra que baisser. Nous ne pouvons pas non plus prétendre que l'offre de soins existe dans un vide, indépendamment des contraintes économiques. Voilà pourquoi nous devons nous efforcer de faire en sorte que le système utilise au mieux les fonds dont il dispose.

Un moyen d'améliorer à la fois la qualité et l'efficacité est de promouvoir la différenciation des établissements de santé selon le niveau de soins qu'ils fournissent. Cela permettrait de remédier à deux caractéristiques remarquables du système japonais de soins actuel, comparé à ceux des autres pays : le grand nombre de lits d'hôpitaux, et le faible niveau de personnel par lit. Augmenter la densité du personnel de soin est une priorité urgente du point de vue de l'amélioration de la qualité des soins au Japon. Cependant, étant donné que les établissements de santé se spécialisent suivant leur fonctions et leur niveau de soin, cela augmente le besoin de les faire mieux travailler ensemble. Le gouvernement a pris des initiatives positives pour encourager le maintien à domicile des malades, mais cette politique ne peut devenir réaliste que si nous définissons le maintien à domicile d'une manière assez vaste pour inclure non seulement le domicile des patients, mais aussi les établissements de soins gériatriques, les maisons de retraite médicalisées, les foyers, les résidences-services, ainsi que toutes les autres formes de logements collectifs pour personnes âgées. Les grandes villes japonaises où la population vieillit particulièrement rapidement devraient s'atteler à cette tâche sans tarder.

Le troisième point est l'urgence qu'il y a prendre des mesures pour assurer qu'il y ait assez de personnel de soin malgré la diminution de la main d'œuvre. La complexité et la sophistication toujours plus grande de la médecine font qu'il ne s'agit pas seulement de disposer d'assez d'effectifs mais aussi d'assurer qu'ils aient la qualité nécessaire. De plus, étant donné que les autres secteurs cherchent aussi à attirer les meilleurs ressources humaines, il est raisonnable de prévoir que la compétition dans le domaine du recrutement, dans un contexte où la main-d'œuvre diminue, sera très vive. Le Japon doit par conséquent veiller à augmenter la productivité des soignants en développant leurs compétences professionnelles de haut niveau tout en stimulant une division du travail plus efficace. Si les médecins et les infirmiers japonais sont débordés comme ils le sont aujourd'hui, c'est en partie parce qu'ils doivent remplir des fonctions qui pourraient être assurées par du personnel ayant un niveau de qualification moindre. Si les médecins pouvaient déléguer ce genre de tâches à des infirmiers, les infirmiers à des aides-soignants, et ainsi de suite, les professionnels de la santé pourraient se concentrer sur celles qui correspondent à leur niveau de formation. Cela contribuerait dans le même temps à améliorer l'efficacité et à assurer un plus haut niveau de compétence professionnelle.

Le quatrième et dernier point est la question de l'équité entre les générations dans la répartition du coût global de l'offre de soins. Pendant l'exercice 2009, les personnes âgées de soixante-cinq ans et plus qui constituaient 20 % de la population étaient à l'origine de plus de la moitié des dépenses de santé (55,4%). De plus, le groupe des personnes âgées de soixante-quinze et plus, un peu plus de 10 % de la population totale, était responsable de plus d'un tiers des dépenses (32,6 %) Mais la quote-part prise en charge par le patient est considérablement moins élevée pour les personnes âgées que pour celles qui continuent à cotiser. Il est inévitable que plus une personne vieillisse, plus elle a besoin de consulter un médecin et de se faire soigner. Le poids disproportionné que cela fait peser sur les plus jeunes, qui ne profitent que peu de la sécurité sociale, ne peut qu'augmenter étant donné le vieillissement démographique et pourrait entraîner un grave conflit entre les générations. Le gouvernement doit non seulement prendre des mesures destinées à contrôler les coûts en rendant l'offre de soins plus performante et en utilisant la prévention pour prolonger la durée de vie en bonne santé, mais aussi envisager de relever le niveau de la quote-part du patient afin de corriger ce déséquilibre.(*11))

(*9) ^ Le mécanisme pour prendre en compte le taux de la baisse du nombre des participants et l'augmentation de leur durée de vie au moment de calculer l'augmentation du coût de la vie dans les prestations — le « glissement macroéconomique » — n'est pas activé dans une situation de déflationniste lorsque la baisse des prix conduirait à une augmentation des prestations. Il pourrait être nécessaire d'effectuer une révision pour permettre d'activer le glissement macroéconomique aussi dans ce cas.

(*10) ^ Pour une discussion en profondeur des questions de politique de sécurité sociale au Japon, voir Shimazaki Kenji, Nihon no iryō —Seido to seisaku (La santé au Japon — Institutions et politiques), University of Tokyo Press, Tokyo 2011.

(*11) ^ Dans le système actuel, le taux de la quote-part est fixé à 30 % pour les personnes âgées de moins de 70 ans, et pour celles qui ont plus de 70 ans, en général à 10 % (30 % pour ceux dont les revenus sont comparables à ceux des personnes encore en activité). Modifier ces taux ne devrait pas être envisagé séparément, mais dans le contexte d'un ajustement intégré de la répartition des charges financières de la sécurité sociale à travers les cotisations du système de santé, les cotisations et les quote-parts dépendance, les prestations retraite, et la taxation des prestations (exemption des retraites publiques etc.

Un appel à l'action

En conclusion, je voudrais souligner trois vérités fondamentales qui indiquent la nécessité d'agir vite et sérieusement pour traiter les problèmes que j'ai décrits.

Tout d'abord, les crises démographiques ont ceci d'effroyable que lorsqu'on en prend conscience, il est trop tard pour y changer grand-chose. Comme nous l'avons vu, les tendances au vieillissement rapide et au dépeuplement prévues pour le Japon pendant les cinquante années à venir doivent être considérées, pour une grande part, comme certaines. Mais parce qu'elles ne peuvent pas être corrigées en cours de route, il est d'autant plus important que nous les visualisions et que nous nous y préparions. Cela passe par l'adoption de mesures qui atténueront l'impact du vieillissement démographique et du dépeuplement en prolongeant la durée de vie en bonne santé des personnes âgées, et en faisant progresser la participation des femmes et des seniors au marché du travail.

Deuxièmement, aucun pays n'a encore vécu la réalité d'une société très âgée. Je recommande l'humilité à ceux qui pensent qu'il ne faut pas voir les choses d'une manière aussi pessimiste, parce qu'il s'agit d'un phénomène que personne n'a encore jamais connu. Personne ne peut prédire l'avenir avec une certitude absolue, mais c'est aussi la raison pour laquelle nous devons agir maintenant pour être prêts au pire. Remettre cela à demain serait nous soustraire à nos responsabilités vis-à-vis des générations futures.

Enfin, souvenons-nous que le reste du monde nous regarde pour voir comment nous allons répondre au défi posé par le vieillissement rapide et le dépeuplement, un phénomène qui n'est assurément pas propre au Japon. La fertilité est tombé en-deçà du taux de renouvellement dans plusieurs pays d'Asie de l'Est et du Sud-Est. La natalité à Taïwan, en Corée du Sud et à Singapour est aujourd'hui plus basse encore qu'au Japon. Et le vieillissement rapide est un problème que le monde industrialisé dans son ensemble devra affronter tôt ou tard. Le Japon, en utilisant ses ressources pour faire face à ce défi d'une manière appropriée et efficace, apportera une contribution précieuse au reste du monde s'il fournit un modèle.

(Texte original en japonais.)

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