Abenomics : les cent premiers jours

Quelle signification le TPP revêt-il pour le Japon ?

Politique Économie

La décision du gouvernement de participer aux négociations sur le Partenariat transpacifique (TPP) a relancé au Japon le débat sur les avantages et inconvénients potentiels d’un accord de libre-échange mené par les États-Unis. L’économiste Yoshizaki Tatsuhiko estime quant à lui que la discussion restera infructueuse tant que les deux parties continueront à se préoccuper de pertes et de gains aussi hypothétiques plutôt que de l’importance fondamentale de la promotion du libre-échange et de la participation au processus d’élaboration des règles.

Les cent premiers jours du gouvernement du premier ministre Abe Shinzô se sont écoulés dans un tel calme plat que c’en est presque inquiétant. Il semblerait désormais que l’économie ait atteint son plus bas niveau à l’automne dernier et, dans chacun des trois rapports mensuels qu’il a publiés depuis le début de l’année, le Bureau du cabinet a revu à la hausse son évaluation de la santé économique du pays. Dans sa proposition de budget pour 2013, le gouvernement prévoit une croissance réelle de 2,5 % pour l’exercice fiscal qui commence en avril, ce qui constitue l’estimation la plus optimiste qu’il ait formulée depuis des années.

Sur le front diplomatique, M. Abe a enregistré un important succès dans les pourparlers qu’il a eus en février dernier à Washington avec le président Barack Obama. Lors de cette première réunion au sommet avec M. Obama, on n’attendait guère plus qu’un échange de poignée de mains et une déclaration de bonnes intentions de la part de M. Abe, mais il a réussi à repartir avec une déclaration commune qui a préparé le terrain pour son premier grand coup politique : la décision de rejoindre les négociations menées par les États-Unis en vue de l’établissement du Partenariat transpacifique (TPP), un ambitieux projet de Washington pour la région Asie-Pacifique.

Cette décision à infirmé les prédictions des médias selon lesquelles le premier ministre allait se tenir à l’écart des questions controversées jusqu’aux élections de la Chambre des conseillers prévues pour le mois de juillet. Elle faisait également fi de l’opposition farouche du lobby agricole et d’autres secteurs de l’opinion japonaise — opposition qui était parvenue à faire avorter la tentative du gouvernement précédent en vue de prendre part au processus du TPP. Mais contester la volonté d’un premier ministre bénéficiant d’un taux d’approbation de 70 % n’est pas chose aisée. La direction du Parti libéral-démocrate (PLD) au pouvoir a fait en sorte d’étouffer les velléités de mutinerie qui se manifestaient dans les rangs du parti et le gouvernement est entré en pourparlers avec les membres actuels du TPP en vue d’obtenir, individuellement et collectivement, leur approbation à la participation du Japon aux négociations.

M. Abe, qui a fait du TPP un élément essentiel de la stratégie nationale à long terme, a mis la participation du Japon aux négociations au premier rang des priorités du programme économique et diplomatique de son gouvernement. Dans le texte qui suit, je me propose de jeter un éclairage sur les raisons qui ont motivé cette importante décision.

« Conservateur » ne veut pas dire « partisan du moins d’État »

Lors de la campagne pour l’élection législative de 2012, le président du PLD Abe Shinzô s’est engagé à adopter une politique audacieuse d’expansion monétaire, de façon à rompre avec le cycle déflationniste dans lequel le Japon était enlisé depuis des années. Son projet, vite baptisé « Abenomics » par les médias, avait quelque chose de neuf et de stimulant qui séduisit les électeurs, et il contribua à la victoire du PLD sur le Parti démocrate du Japon (PDJ). Les marchés réagirent promptement à la perspective d’un assouplissement monétaire. La valeur du yen baissa, celle des actions japonaises grimpa et l’horizon commença à s’éclaircir pour l’économie nippone.

En Occident, d’aucuns seront peut-être surpris à l’idée qu’un supposé conservateur comme M. Abe puisse adopter une ligne de conduite aussi volontariste et expansionniste, mais dans la vie politique japonaise, l’étiquette « conservateur » (hoshu) n’implique en aucun cas un engagement en faveur d’une politique du moins d’État et de non-intervention. En fait, jusqu’au gouvernement de Koizumi Jun’ichirô (2001-2006), la majorité des gouvernements libéraux-démocrates ont choisi la voie de l’expansion budgétaire, dans la tradition du Rikken Seiyûkai (les Amis de la constitutionnalité), qui exerçait son emprise sur la politique des partis dans le Japon d’avant-guerre. L’opposition « progressiste » (kakushin) était davantage encline à vouloir serrer la ceinture. Rares sont donc les Japonais qui voient une contradiction idéologique entre la réputation de « faucon » qui s’attache à M. Abe dans le domaine de la politique étrangère et sa propension à se montrer plus proche des « colombes » sur le front financier.

Deux flèches dans la cible

À la fin du mois de décembre, le cabinet nouvellement formé par M. Abe a proposé sa propre vision des Abenomics, définie comme une stratégie à trois pointes, ou « flèches » : (1) politique monétaire agressive, (2) politique budgétaire souple et (3) stratégie de croissance favorable à l’investissement privé. C’est ainsi que l’expression Abenomics en est venue, pour ceux qui le perçoivent dans son sens étroit, à désigner un expansionnisme monétaire agressif conçu pour venir à bout de la déflation et, pour ceux qui en ont une interprétation plus large, à inclure les deux autres « flèches » que constituent la politique budgétaire et la croissance économique tirée par le secteur privé.

Quoi qu’il en soit, le cabinet a déjà tiré ses deux premières flèches, et elles semblent avoir atteint leur cible.

En ce qui concerne l’assouplissement monétaire, la Banque du Japon a décidé, lors de sa réunion de politique monétaire du début du mois d’avril, la première depuis la toute récente nomination de Kuroda Haruhiko au poste de gouverneur, d’agir avec détermination en vue de « doubler la base monétaire ». Certains ont exprimé la crainte qu’en renonçant à la politique monétaire prudente et minimaliste de jadis en faveur d’une injection massive et concentrée de ressources, M. Kuroda ne court le risque d’alimenter une nouvelle bulle spéculative. Pourtant, comme en témoignent la progression ininterrompue des cours de la Bourse et les dépréciations renouvelées du yen, les marchés ont été agréablement surpris par l’engagement de la BoJ.

Pour ce qui est de la politique budgétaire, le gouvernement Abe a pris un départ retentissant avec son budget supplémentaire de 13 000 milliards de yens pour l’exercice 2012, approuvé par la Diète à la fin du mois de février. L’inscription d’un montant de 5 000 milliards de yens provenant d’émissions d’emprunts d’État dans la colonne des recettes indique que le premier ministre et ses conseillers ont une bonne relation de travail avec le ministère des Finances. Le budget supplémentaire a affecté des fonds aux dépenses de travaux publics sur une période de quinze mois commençant en janvier 2013 et, sachant que seule une toute petite fraction de ce montant avait été dépensée avant fin mars, on peut s’attendre à ce que le plus gros de l’injection se fasse pendant l’exercice budgétaire 2013, ce qui aura un effet tonifiant sur le produit intérieur brut de l’année en cours.

Le commerce comme clé de la croissance

Des questions continuent toutefois de se poser en ce qui concerne le troisième volet des Abenomics — la « stratégie de croissance favorable à l’investissement privé » — volet qui est indubitablement le plus important à long terme, vu qu’il relève de l’économie réelle. « Stratégie de croissance » est une expression passe-partout (tout comme la « réforme structurelle » de M. Koizumi), mais quand on en vient aux détails, on constate en général qu’elle accorde beaucoup de place aux incitations et autres mesures fiscales axées sur les « secteurs de croissance ». Fondamentalement, le gouvernement s’efforce d’identifier les gagnants et les perdants — une démarche hautement questionnable dans une économie de marché industrialisée comme celle du Japon.

Plus prometteuse est l’approche que constitue la croissance par le biais du libre-échange. C’est pourquoi la participation du Japon aux négociations du TPP s’annonce comme un pivot de la stratégie de revitalisation de l’économie adoptée par M. Abe.

Pendant des années, les économistes ont soutenu que l’incapacité du Japon à se conformer aux tendances internationales de la politique commerciale — et notamment la prolifération des accords régionaux et bilatéraux de libre-échange —, sapait sa compétitivité. Pour un pays où le vieillissement rapide et le déclin de la population empêchent la demande intérieure d’afficher une croissance vigoureuse, l’expansion du commerce extérieur et de l’investissement est essentielle au maintien de la croissance.

En janvier dernier, le gouvernement a mis sur pied le Conseil pour la compétitivité industrielle, qui doit publier dans le courant du mois de juin ses recommandations pour une nouvelle stratégie de croissance. Parmi ses membres, figure un éminent chef d’entreprise qui considère que le TPP constitue un outil pour « convertir l’économie japonaise à un nouveau mode de fonctionnement ». Il a bon espoir que le processus des négociations va donner un coup de fouet à la réforme des règles dans divers secteur où elle se fait depuis longtemps attendre.

La défense d’un statu quo sans avenir

Jusqu’à une date récente, les Japonais favorables à un accord régional de libre échange nageaient, semble-t-il, contre un puissant courant de l’opinion hostile au TPP. Et de fait, l’opposition du secteur agricole et du secteur de la santé était si virulente qu’elle a paralysé le gouvernement précédent.

Durant le sommet commercial USA-Asie qui s’est tenu à Tokyo en mars 2012, Wendy Cutler, représentant adjoint du commerce des États-Unis pour les affaires concernant le Japon, la Corée et l’APEC, a expliqué sans ambages que le TPP « n’a pas vocation à forcer le Japon et d’autres pays à privatiser leur système d’assurance maladie [...] pas plus qu’il n’a vocation à contraindre des pays à ouvrir la porte aux fournisseurs privés de services de santé, y compris dans le cas des services médicaux dits “mixtes“. » En fait, il n’existe pas de lien direct entre le TPP et les soins de santé. Et pourtant, des organisations comme l’Association médicale du Japon — déjà inquiète quant à la viabilité du régime d’assurance maladie universelle — continuent de recourir à des accusations alarmistes de ce genre pour faire campagne contre le TPP.

Il en va de même pour l’opposition en provenance du lobby agricole. Le secteur agricole est d’autant plus hypersensible à tout ce qu’il perçoit comme une menace que le vieillissement des agriculteurs japonais fait planer une ombre d’incertitude sur l’avenir de cette activité. Mais l’agriculture japonaise ne va pas résoudre ce genre de problèmes en se repliant sur elle-même et en défendant le statu quo. Ce dont elle a besoin, c’est d’initiatives audacieuses pour se moderniser. Elle pourrait, par exemple, augmenter la taille des exploitations ou encourager les investissements en provenance d’autres secteurs ainsi que les exportations de produits agricoles. La baisse ou la suppression des droits de douane exposerait indubitablement nombre de produits agricoles japonais à une rude concurrence internationale, mais c’est précisément pour cette raison que la participation au processus du TPP a le potentiel de stimuler l’innovation dans des domaines qui lui ont jusqu’ici résisté.

Recadrer le débat

D’un autre côté, on entend souvent proclamer que la participation au TPP va multiplier la croissance économique par un nombre x de points de pourcentage. Malheureusement, ma propre expérience d’économiste m’a appris qu’on peut faire dire à peu près tout ce qu’on veut à ce genre d’analyses.

Au bout du compte, les discussions pour savoir si le Japon a plus à gagner qu’à perdre, ou le contraire, en devenant membre du TPP sont dénuées de sens et ne mènent nulle part. Pour commencer, l’accord en est encore au stade des négociations et on ne saura jamais sur quoi celles-ci peuvent déboucher si on leur donne pas pour le moins une chance d’exister. Ensuite, l’évaluation que chacun peut faire des gains et des pertes varie selon la perspective qui est la sienne. Enfin, les secteurs qui perçoivent le changement comme une menace s’exprimeront toujours plus bruyamment que ceux qui ont de bonnes chances d’être gagnants. Voilà pourquoi les secteurs d’activité hostiles à la participation du Japon font beaucoup parler d’eux et ceux qui souhaitent que le pays rejoigne les négociations sont plus discrets.

Plutôt que de poursuivre ces discussions futiles sur les avantages et les inconvénients relatifs d’un accord qui reste purement hypothétique, nous ferions mieux de nous engager dans un débat plus productif et d’aborder les questions fondamentales qui touchent à l’objectif d’un tel accord et aux raisons que nous avons d’y prendre part. Or les deux camps ont jusqu’ici ignoré ces questions clés, les partisans du TPP répétant à l’envi que tout ira bien et ses adversaires proférant des cris d’alarme sur les domaines où il risque d’y avoir des problèmes. C’est ainsi que cette vaine discussion continue interminablement.

Pourquoi le Japon doit participer au processus

Fondamentalement, le Japon a trois bonnes raisons de participer au processus du TPP.

Premièrement, cela lui éviterait de prendre encore plus de retard dans la course à la conclusion d’ALE et lui permettrait de participer à l’élaboration des règles présidant aux échanges internationaux. Depuis la rupture des négociations sur le commerce international menées dans le cadre du cycle de Doha de l’Organisation mondiale du Commerce, les pays du monde entier rivalisent pour conclure des ALE bilatéraux et régionaux. Dans cette course, le Japon a pris un retard que le TPP lui offre une bonne occasion de combler. Cet accord constitue en outre un bon terrain d’expérimentation pour la mise en place de règles multilatérales dans des domaines comme le commerce, l’investissement, les droits de propriété intellectuelle, la main-d’œuvre et l’environnement — une entreprise que le Japon serait stupide de boycotter.

Deuxièmement, la participation du Japon lui permettrait de faire avancer le processus d’intégration économique de la région Asie-Pacifique. Le TPP est l’une des voies les plus fiables pour parvenir à l’objectif à long terme que constitue l’établissement d’une zone de libre-échange à l’échelle de la région Asie-Pacifique. On peut aussi s’attendre à ce qu’il stimule la concurrence en vue de conclure des accords régionaux à plus petite échelle, par exemple un ALE entre le Japon, la Chine et la Corée du Sud ou un partenariat économique régional global en Asie du Sud-Est.

Troisièmement, la participation accélérerait les réformes économiques internes dont le Japon a grand besoin. Il ne suffira pas de tourner le dos au TPP pour que disparaissent les problèmes auxquels se trouve confronté le secteur agricole. Il est grand temps de s’atteler aux mesures de modernisation qui auraient dû être prises dans le cadre du cycle d’Uruguay des négociations sur le commerce multilatéral (1986-1994).

La concertation avec Washington

Chez les partisans comme chez les adversaires du TPP, les gens ont tendance à surévaluer son impact immédiat. Loin d’annoncer la seconde (ou troisième) ouverture du Japon ou de présager une deuxième occupation américaine, cet accord constitue simplement l’un des nombreux dispositifs de négociation des règles du commerce international. Même si l’objectif stratégique de contenir la puissance chinoise dans la région fait partie des motivations des États-Unis, il serait faux de considérer que c’est la principale raison d’être de l’accord.

Les bénéfices que le Japon peut anticiper sont tout simplement ceux qu’il est en droit d’attendre en œuvrant à la promotion du libre échange et de l’intégration régionale en Asie-Pacifique.

Les nations industriellement avancées se trouvent confrontées à de difficiles problèmes structurels, dont la crise de la dette souveraine qui sévit en Europe est emblématique. Jusqu’à ce que ces problèmes soient résolus — ce qui n’est sans doute pas pour demain —, le monde industriel doit faire ce qui est en son pouvoir pour soutenir et renforcer la vitalité des nations asiatiques en développement rapide. M. Abe est conscient que le Japon tout particulièrement doit puiser dans cette vitalité via le commerce et l’investissement.

Le premier ministre se rend également compte que le Japon doit monter sur scène et se comporter en « leader de la promotion des règles », comme il l’a dit dans l’allocution qu’il a prononcée en février dernier à Washington DC, au Centre pour les études stratégiques et internationales. Toute règle élaborée à travers la coopération des États-Unis, la première puissance économique mondiale, et du Japon, la troisième, est vouée à susciter le respect du reste de la communauté internationale. Idéalement, le moment viendra où nous pourrons intégrer la Chine, seconde économie mondiale, dans ce processus. Un tel TPP mériterait vraiment qu’on en fasse un élément clé de notre stratégie nationale à long terme.

(D’après l’original éctit en japonais le 15 avril 2013)

diplomatie États-Unis TPP Chine élection Asie-Pacifique agriculture stratégie relations investissement croissance Abe abenomics monétaire