Les fondements théoriques des « Sanaenomics » : passer d’une politique de la quantité à une politique de la qualité

Que signifie le terme « expansionniste » dans l’expression « politique budgétaire expansionniste responsable » ?

Dans son discours de politique générale du 20 février 2026, la Première ministre Takaichi Sanae a souligné sa volonté de sortir d’une dépendance à des budgets supplémentaires et d’améliorer la prévisibilité budgétaire grâce à des budgets pluriannuels et à des fonds de long terme. Dans son discours sur les finances publiques prononcé le même jour, la ministre des Finances Katayama Satsuki a déclaré qu’une « politique budgétaire expansionniste responsable » (sekinin aru sekkyoku zaisei) ne consistait pas à « rechercher sans discernement une expansion quantitative », insistant à la fois sur la nécessité de concentrer les moyens sur les mesures susceptibles de produire des effets et de revoir celles dont l’efficacité est limitée.

De ce fait, cette politique budgétaire « expansionniste » ne signifie donc pas augmenter le montant total des dépenses publiques. Elle doit plutôt être comprise comme une transformation de l’utilisation du budget, un allongement de l’horizon temporel de l’investissement et une réorganisation de la structure budgétaire de manière à favoriser l’investissement privé.

Après le choc de la crise sanitaire, entre les exercices 2023 et 2025, la taille du budget, même en incluant les budgets supplémentaires, n’a augmenté que d’un peu moins de 5 %. Si l’on tient compte du fait que les recettes fiscales ont progressé de 12 % sur la même période, on peut sans doute y voir une orientation budgétaire combinant assainissement des finances publiques et mesures économiques. Le déficit budgétaire prévu dans le budget de l’exercice 2026 est également faible par rapport aux autres grands pays. Même si un budget supplémentaire d’une certaine ampleur devait être adopté à partir de là, le Japon ne deviendrait probablement pas pour autant un pays au déficit particulièrement élevé. En outre, le ratio de la dette publique au produit intérieur brut (PIB) devrait continuer à diminuer progressivement.

Malgré cela, le fait que de nombreux commentaires continuent de se concentrer sur les questions budgétaires ainsi que sur la politique monétaire peut être vu comme une forme de « dépendance au sentier » du débat économique japonais, prisonnier des schémas du passé. Depuis les années 2000 (voire, selon les cas, depuis les années 1990), les principaux problèmes de l’économie japonaise ont été l’insuffisance de la demande et la déflation. Dans un tel contexte, l’ampleur et l’efficacité des politiques budgétaire et monétaire constituent effectivement des enjeux majeurs.

Cependant, la phase dans laquelle se trouve aujourd’hui l’économie japonaise a changé. En effet, certains estiment même que le tournant remonte en réalité à la seconde moitié de 2018. Les enjeux liés à l’offre, tels que la pénurie de main-d’œuvre et la faible productivité, sont devenus essentiels. Mais le débat économique japonais n’est-il pas tout simplement en retard sur l’évolution de la conjoncture ?

Dans la politique économique du cabinet Takaichi, les points qui méritent l’attention et qui devraient constituer les véritables sujets de débat sont l’affectation des dépenses publiques et les réformes institutionnelles. Dans son discours de politique générale, la Première ministre a également déclaré que « ce qui manque cruellement à l’économie japonaise, c’est le volume d’apport en capital, autrement dit l’investissement intérieur », avant de présenter une vision articulée autour des investissements de gestion de crise et des investissements de croissance.

Les théories économiques qui sous-tendent cette politique

La première clé pour comprendre une telle orientation politique est la théorie de l’« économie à haute pression » ; la seconde est l’économie moderne de l’offre.

L’origine de la théorie de l’économie à haute pression remonte à un article publié en 1973 par Arthur Okun. En se concentrant principalement sur la mobilité de la main-d’œuvre, celui-ci suggérait que la surchauffe conjoncturelle pouvait accroître la productivité. Dans la macroéconomie traditionnelle, on avait tendance à distinguer, dans une certaine mesure, les cycles économiques, liés aux fluctuations de la demande à court terme, et le taux de croissance potentiel, déterminé par des facteurs d’offre de long terme tels que la population, le capital et la technologie.

L’expérience qui a suivi la crise financière mondiale de 2008 a ébranlé cette dichotomie. Un choc financier étant un problème de court terme, il ne devrait en principe pas affecter l’activité économique à moyen et long terme. Pourtant, même après la fin de la crise financière, l’activité économique ne s’est pas complétement redressée.

Les variations de la demande globale exercent des effets durables sur le côté de l’offre, notamment sur le niveau du PIB à long terme. Si l’insuffisance de la demande se prolonge, elle affaiblit la participation au marché du travail et l’investissement ; à l’inverse, si une forte demande se maintient, elle peut élever le PIB potentiel lui-même à travers la mobilité des ressources humaines, les investissements en équipements, la recherche-développement et les investissements destinés à économiser la main-d’œuvre. Une situation où la demande dépasse les capacités d’offre et provoque une pénurie de main-d’œuvre peut aussi constituer une occasion d’accroître la productivité grâce à une réallocation des ressources humaines et du capital. Répondre à l’inflation par un resserrement brutal des politiques budgétaire et monétaire reviendrait à anéantir cette occasion.

D’un autre côté, lorsqu’il existe une insuffisance des capacités d’offre, faire quelque chose signifie aussi « rendre impossible autre chose ». Dans une économie à haute pression, si l’on augmente sans discernement l’ampleur des dépenses budgétaires, les activités économiques privées de main-d’œuvre par les projets gouvernementaux risquent d’être freinées. Les subventions accordées aux industries en déclin peuvent également entraver les gains de productivité permis par la mobilité des ressources humaines.

L’économie moderne de l’offre (Modern Supply Side Economics, MSSE) affirme que, pour tirer parti des avantages d’une économie à haute pression, il faut un « guidage » approprié. L’économie de l’offre des années 1980 reposait sur l’idée qu’en stimulant l’activité des entreprises par des baisses d’impôts et la déréglementation, on renforcerait les capacités d’offre. Il s’agit du courant de pensée politique que l’on regroupe aujourd’hui sous le terme de « néolibéralisme ».

À l’inverse, comme l’a indiqué en 2022 la secrétaire au Trésor Janet Yellen, alors en fonction, l’économie moderne de l’offre met l’accent sur une croissance économique par le bas fondée sur la formation des ressources humaines, ainsi que sur des stratégies de pôles industriels régionaux et le développement d’infrastructures destinés à favoriser l’émergence de nouvelles industries. Il s’agit d’une orientation politique visant une croissance économique guidée par l’État. Janet Yellen a d’ailleurs également publié des travaux universitaires sur la théorie de l’économie à haute pression ; en 2016, lorsqu’elle présidait la Réserve fédérale américaine (Fed), elle avait notamment souligné la possibilité que la demande exerce des effets durables sur l’offre globale, y compris sur le PIB potentiel. Les deux théories économiques présentent donc une forte affinité.

La réévaluation de la politique industrielle

Les investissements de gestion de crise et les investissements de croissance des « Sanaenomics » peuvent être compris comme une version japonaise de l’économie moderne de l’offre. Même si l’on attire des usines de semi-conducteurs, aucun pôle industriel ne pourra se développer sans électricité, sans eau, sans réseaux de transport, sans fournisseurs ni dispositifs de formation des ressources humaines. L’introduction de l’IA et des robots nécessite elle aussi de la formation, des bases de données, une normalisation et des réformes réglementaires, autant de domaines dans lesquels le secteur public a un rôle à jouer. L’objectif est donc de relancer l’investissement grâce à une coopération public-privé, en créant, sous l’impulsion de l’État, les conditions permettant aux entreprises privées d’investir plus facilement.

Présentée ainsi, cette approche suscitera sans doute des critiques y voyant un retour de la « politique industrielle ». La plupart des économistes, moi y compris, se tiennent sur leurs gardes dès qu’ils perçoivent dans une politique économique l’odeur de la politique industrielle. Dans les recherches menées sur la politique industrielle entre les années 1990 et 2000, il a été souligné que la politique industrielle japonaise n’avait pas nécessairement réussi à favoriser avec précision les secteurs de croissance, et que les ressources publiques avaient plutôt eu tendance à se diriger vers des secteurs à faible croissance ou vers des domaines où les économies d’échelle fonctionnaient difficilement.

Des politiques industrielles manifestement erronées ont également été proposées, comme le projet de loi pour la promotion de certaines industries spécifiques, qui visait à placer les secteurs automobile et sidérurgique sous un régime semi-public, semi-privé, et qui fut abandonné en 1964. C’est à partir de ce type d’exemples que s’est imposée, parmi les économistes, l’image critique selon laquelle « des fonctionnaires qui ne risquent pas leur propre argent ne sauraient être capables de concevoir les industries de croissance de demain ».

Cependant, depuis la seconde moitié des années 2010, les recherches tendent à réévaluer la politique industrielle. Cette réévaluation a notamment été favorisée par une meilleure mise en lumière du rôle joué par l’État américain dans le développement d’Internet et de la sécurité de l’information, ainsi que par des études de cas portant sur la Corée du Sud et Taïwan.

Dans le cas du Japon également, certains chercheurs estiment aujourd’hui que la politique industrielle a vu son efficacité brouillée par le fait qu’elle poursuivait deux objectifs contradictoires : protéger les industries en déclin tout en favorisant les secteurs de croissance. D’autres vont jusqu’à considérer que c’est cette contradiction même qui a conduit à son échec.

Il faut toutefois garder à l’esprit que ces « réévaluations » ne relèvent pas d’un optimisme naïf selon lequel la politique industrielle réussirait toujours. Elles incluent au contraire l’idée qu’une intervention publique ne peut être justifiée si l’on ne parvient pas à identifier clairement des défaillances de coordination, des effets d’apprentissage ou des nécessités liées à la sécurité nationale.

Le cœur de la politique économique se déplace de l’ampleur vers le contenu

La théorie de l’économie à haute pression et l’économie moderne de l’offre appelle à une conduite de la politique économique tenant compte du « plafond des capacités d’offre », qu’il s’agisse de la pénurie de main-d’œuvre ou de l’insuffisance des infrastructures. Dans ce contexte, la question de savoir « à quoi et comment utiliser » les dépenses publiques devient aussi importante, voire plus importante encore, que celle de savoir « combien dépenser ». Par ailleurs, ce ne sera sans doute pas tant la politique budgétaire que les réformes institutionnelles qui détermineront la validité des mesures adoptées. L’élaboration des politiques publiques devra donc s’appuyer sur un examen attentif des conditions dans lesquelles, selon les recherches récentes sur la politique industrielle, une « croissance guidée » par l’État peut véritablement produire des effets.

Le débat sur la politique économique s’est longtemps structuré autour d’oppositions quantitatives : « relance budgétaire ou assainissement des finances publiques », « assouplissement monétaire ou resserrement ». Toutefois, à l’ère de la pénurie de main-d’œuvre et des contraintes d’offre, les termes du débat évoluent quelque peu. Les enjeux de la politique économique sont en train de se déplacer du macroéconomique vers le microéconomique. La pertinence d’une politique dépendra de son adéquation avec la situation et le potentiel propres à chaque secteur. Sans connaissances suffisamment précises des domaines concernés, il devient impossible de formuler une analyse juste des politiques publiques. Pour les économistes et les spécialistes de l’économie, moi compris, c’est une époque qui ne manque pas de difficultés.

(Photo de titre : la Première ministre Takaichi Sanae prononçant son discours de politique générale devant la séance plénière de la Chambre des représentants. Jiji)