日本海洋戰略的缺失招來了中國的攻勢——問題不僅僅是盜採小笠原珊瑚

政治外交

日中雙方在盜採珊瑚事件背後的盤算

今年(2014年)9月以後,出現了中國漁船為盜採珊瑚而大舉湧向小笠原群島周邊海域的事態。那段時期,日中雙方正為實現日中首腦會談而在檯面下展開交涉,意欲借北京APEC修復關係。中國漁船在這種重要政治日程展開之際大舉挺進日本領海特定海域的情況並非沒有先例。恐怕我們必須考慮今後依然有可能出現類似的事態。作為日本來說,針對國境相接、未來永遠無法割斷聯繫的鄰國——中國的一種行動方式,或許有必要認真做好應對準備。

儘管無法明確那種盜採珊瑚的漁船蜂擁而上的陣勢是否為中方的蓄意試探,但這給我們留下了這樣一種難以消除的印象——中方注視著日方對此事件的態度,並由此決定了是否答應舉行日中首腦會談。儘管強行採取了取締行動,但有些事情日方也是故意沒有實施。或許可以認為,日方通過電視新聞向中方傳遞出了在這個階段不打算與中國較勁的態度,以及與日本舉行首腦會談並不會給中國造成不利這樣一種訊息。

雖然加以取締是理所當然之事

在此先解釋一下有關漁船作業的基礎性法律制度,無論是民間漁船還是公務船,都不能只是因為進入了專屬經濟區(EEZ)就加以取締。然而,如果漁船在未獲許可的情況下展開作業,就會成為被取締的對象。這依據的是《關於專屬經濟區內漁業等相關主權性權利的行使等的法律(EEZ漁業法)》之規定。在小笠原群島海域這樣的EEZ內,未經日本政府許可,不得實施作業。針對違反規定的行為,可以採取包括緝捕在內的必要措施。

日本在1996年7月聯合國海洋法公約生效後制度了EEZ漁業法,該法被認為全面涉及了日本在有關周邊海域約200海里範圍內漁業、水產動植物的捕撈和勘察方面的主權性權利。

若僅限於小笠原群島和伊豆群島等海域內的盜採珊瑚問題而言,可以嚴格適用EEZ漁業法。只需要做好隨時可以加以取締的準備即可。事實上,2013年2月,在沖繩縣宮古島海域的EEZ內,海上保安廳就緝捕了正在非法盜採珊瑚的中國漁船,並逮捕了該船船長(後來由於繳納了擔保金,所以按EEZ漁業法之規定對船長予以了釋放)。

如上所述,日方也對EEZ內的非法作業行為實施了取締。而此次,由於可以分配、投入到尖閣諸島(釣魚臺——譯註)用於警戒的巡邏船數量有限,所以海上保安廳採用了將違規對象驅離出領海範圍,在可在海上完成一系列事件處理的EEZ內加以取締的方針。因為如果在領海內實施逮捕,那麼巡邏船要跟隨漁船將其遣返本土就必須暫時離開周邊海域,將導致戰備力量大幅下降。中國漁船正是鑽這個空子進入了日本領海內,而且選擇在不易被發現的夜間作業。

似乎是因為11月10日實現了日中首腦會談,日方轉變了方針,開始加強領海內的取締體制,堅決果斷地實施逮捕行動。中方也轉變了態度,開始追究過去一直通過偽裝身分而避免了曝光的盜採漁船的責任。

然而,是否僅靠日方加強取締行動就能應對中國漁船的蜂擁而至呢?事情並非這麼簡單。原因就在於,儘管日方在加強取締力度,但能夠投入其中的巡邏船數量仍然有限。

日中漁業協定暫定措施水域這個「漏洞」

解決該問題的「一個解」是安倍晉三首相在ASEAN首腦會談(11月12日)中倡導的「法治」觀念。

早在聯合國海洋法公約對EEZ的概念做出界定以前,日本就與中國(還有韓國)簽署了個別的漁業協定。尤其是和中國,在開始劃設EEZ以後,雙方又新簽了協定(1997年簽署,2000年生效),以EEZ彼此重合的海域為中心劃設了「暫定措施水域」等,互不適用EEZ相關法。雖然聲稱「這是在尊重傳統關係的基礎上對資源實施的共同管理」,但恐怕我們可以認為這是意在迴避摩擦、事實上擱置爭議的權宜之策。

日中的「暫定措施水域」是北緯27度以南的東支那海(東海——譯註)。在這片海域,雙方不可對對方國家的漁船適用本國的漁業相關法,即使出現了違反協定的行為,也只能由該漁船的船籍國加以取締。現實中,無論有沒有中國漁船,中國公務船都會打著取締的幌子遊走在暫定措施水域,也就是日本的EEZ內和領海周邊。這些區域已經成為中國公務船在被暫定措施水域環繞的尖閣諸島周邊侵犯日本領海的活動據點水域。

儘管如此,水產廳一方面在「日中漁業協定概要」這一解釋性文件中表示「要在北緯27度以南的東海的協定水域及東海以南的東經125度30分以西的協定水域(南海的中國專屬經濟區除外)維持原有的漁業秩序」,另一方面卻未寫明「原有的漁業秩序」就是像舊日中漁業協定時代那樣由旗國(船籍國)取締漁船之意。中方利用了這一點,非但不貫徹對本國漁船的取締行動,還擴大了對「暫定措施水域」這種灰色地帶的解釋,將之作為公務船活動的依據。

海洋才是日本的「核心利益」

如上所述,將解決漁業協定擱置部分的談判工作交給水產廳的做法根本行不通。實際上,看看水產廳的文件至今仍直接使用「東海」「南海」等中方稱呼這種不成體統的樣子或許就能明白這個問題為何一直未能得到解決。

不僅如此,日本還必須著手完善關於法律制度的其他不周之處。

至少該海域是關乎日本「生死存亡」的重要海域,如果借用中國的表達方式,應將其定位為「核心利益」。與中方為保護「核心利益」而採取的措施一樣,日本必須制定《領域警備法》和與之具有互補關係的《國境法》,以便限制中方的行動。針對日中漁業協定,也有必要解決擱置事項,壓縮中方可以擴大解釋的空間。

日本人必須要解開的是針對「關於外國船舶在領海等區域內航行的法律」的誤解。基於聯合國海洋法公約第25條的現行法律雖然規定針對侵犯了日本領海的外國公務船或軍艦,「可以要求其離開」「可以採取必要措施」,但針對試圖踐踏這一規定的對象卻並不具有強制力。

可以說,我們有必要理解:日本現行法律在某種意義上只是形式上的法律,僅僅適用於並未處於緊張狀態的國家之間的海域。

日本應學習態度堅決的越南

在保護爭議海域內相關海洋權益的方面,圍繞南支那海(南海——譯註)問題與中國出現緊張關係的越南做出了好榜樣。

越南國會於2012年6月明確了遵守聯合國海洋法公約的立場,並通過了規定外國公務船等須經越南政府允許方可進入越南領海的海洋法。中國雖然對此進行了譴責,但除了部分爭議海域外,中國進入越南領海的行為開始受到了限制。

2014年5月,中國與越南在南支那海上多次發生衝突後,針對表現出堅持抗爭到底姿態的越南,中國分別於6月和10月派遣了外交事務最高負責人——國務委員楊潔篪前往河內,並且10月時,阮晉勇總理和李克強總理在義大利米蘭舉行了會談,馮光青國防部長和常萬全國防部長在北京舉行了會談。越南的對華外交明顯有別於日本一味觀察中國的臉色、避免事態升級的態度。

這是通行於世界的保護海洋權益的做法和基本態度。即使日本採取強硬態度後導致日中關係出現糾紛,也絕不能動搖。中國的行動方式是靈活應對不作退讓的對手,同時謀求最終達到目的。這一點在對待看似已經做出讓步的越南的態度上也有所體現。只有制度領域警備法、國境法等法律後,日本才算是具備了可與中國對等展開外交談判的條件。

世界第6大海洋國家,應加強權益保衛能力

將領海與EEZ合計起來,日本是海域面積位居全球第6的海洋國家。這也暗示著日本作為海洋資源大國的光明未來。毋庸贅述,即使與海域面積排名全球第15位的中國相比,作為海洋國家生存、繁榮下去的戰略依然是不可或缺的。

在此問題上,除了建立和完善通行於全球的法律制度外,日本還需要提升與自己海洋國家地位相適應的海洋權益保衛能力,具體來說就是要擴充、強化作為海軍的海上自衛隊和作為海上警察部門的海上保安廳。關於海上保安廳,我們有必要了解一點,那就是合理的預算規模應該提升至目前水準的3倍左右,達到每年5,000億日圓,人員、艦艇和飛機數量應該增加至目前的2倍左右。

恐怕只有將海洋權益保衛能力提升至上述水準,才能夠促使周邊海域的問題得到解決,杜絕盜採珊瑚等非法作業行為。

作為日本而言,必須藉旨在克服省廳垂直領導問題的國家安全保障會議(NSC)這一國家級司令塔組織成立之機,推動該組織發揮作用,以政治的力量領導官僚機構,從戰略角度謀求解決問題。

標題圖片:盜採珊瑚的中國漁船湧入小笠原群島鳥島海域(2014年10月末,圖片提供:每日新聞/Aflo)

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