賴清德接任臺灣行政院長的政治意涵

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日前,臺灣的蔡英文總統親自宣布行政院長的人事異動。去年5月蔡政府上臺以來擔任行政院長的林全請辭下臺,改由臺南市長賴清德接任。本文所要探討的是,這次行政院長交接的背景與其政治意涵。

蔡總統的盤算

根據臺灣的電視臺TVBS在8月進行的民意調查,顯示蔡總統的滿意度為24%,行政院長林全的滿意度為18%。雖然在野黨的國民黨勢力依舊低迷,不至於對民進黨的執政產生威脅,但滿意度持續下滑的話,勢必阻礙改革的推動,而且不只是明年地方九合一選舉,就連2020年總統選舉的連任之路也會受到影響。即使蔡政府與民進黨整體對外表現出一派悠哉的模樣,內部的危機意識卻逐漸擴大。

就現階段而言,民進黨內能夠取代蔡英文的人物,只有賴清德。臺灣的媒體也經常把賴清德視為蔡英文的潛在競爭對手,雖然不能單純地拿二人做比較,身為臺南市長的賴清德的施政滿意度一直維持在50~80%之間,比蔡總統的民調滿意度要高出許多。

回溯到2010年臺北市長選舉,當時因蘇貞昌擅自宣布參選,讓擔任黨主席的蔡英文在五都布局上被擺了一道,兩人心生芥蒂。那時最先表態支持蘇貞昌參選的就是賴清德,因此對蔡總統而言,內心其實不想讓賴清德接任行政院長吧。

然而,在目前滿意度低落的情況下,各方勢力、人馬都蠢蠢欲動,不只是國民黨,民進黨內的反對份子(尤其是獨派)、臺北市長柯文哲以及友黨時代力量的動向也都令人矚目,選區內的立法委員更是坐立難安。尤其是那些想投入選戰的立法委員也怨聲載道,情況十分棘手。

對蔡英文來說,原本希望林全盡可能領導內閣推動改革,即使要換人,也要找個可以忠實執行自己想法的人物。但現在已經沒有時間猶豫不決了,與其選個方便自己做事抑或維持向心力,首要之務是讓民進黨政權邁向長期化。基於這樣的考量,蔡總統決定借助黨內第二把交椅──賴清德之力,共同合作。

賴市長的盤算

賴清德兩期共8年的臺南市長任期明年即將屆滿,以現在57歲的年齡來看,要參選總統的話,大概是在2020年或是2024年。按常理推論,蔡英文應該會在2020年總統選舉爭取連任的機會,所以還輪不到賴清德出馬。如此一來,賴清德在未來6年內將出現政治生涯的空窗期,要如何在這段期間維持自己的勢力,成了一大煩惱。不是投入明年的新北市長選舉當4年的市長,不然就是接替行政院長一職,面臨二選一的局面。

對賴清德而言,參選新北市長的誘因很薄弱。另一方面,行政院長一職要冒著隨時可能因總統的決策而發生更迭的風險。即使行政院長在預算、人事上握有行政資源與權力,但是必須經常與總統府協調,接受總統的指示,一旦失敗又要被追究責任,是個吃力不討好的工作。甚至,如果蔡英文心存惡意,也可能輕易就被下臺。

相反地,如果在艱難的狀況下,有辦法穩定政權並順利推動改革,提升民調滿意度的話,就是一戰成名了。在民進黨內如果沒有承擔風險、一決勝負的魄力,是不會受到重視的,這是民進黨的黨內文化。

賴清德當然也想避免一旦沒有利用價值就被丟棄的情況發生,因此想必蔡總統在徵詢賴清德的意願時,他應該也提出了一些但書,例如保證不會中途換人(也就是待到蔡總統的第1任期結束,即今後大約2年半的期間);在內政上(政策和人事方面)有一定的自主權。甚至,雙方在私底下可能達成2020年共同搭檔參加總統大選的默契。這麼一來,兩人就成為完全的命運共同體。

上任後的成效

賴清德在這7年間擔任直轄市臺南市的行政事務,立法委員也做了3期。若要仔細檢視的話,賴清德的市政也存在一些爭議及問題,包括鐵路地下化等至今仍是懸而未決的重擔。而中央政府的行政有更多難題等著解決,因此不宜過度期待。但憑藉著賴清德在地方上受到高度的評價,在凝聚民意上具有加分效果。

透過這次的交接,可以看到比較顯著的改善點,是賴清德能夠清楚明瞭地向民眾說明政府的政策和目的,也就是具備溝通能力。這是在地方選舉身經百戰的政治家所擅長的,也是蔡英文和林全所欠缺的。

還有,林全在國會上和立法委員的磋商協調方面並不拿手,賴清德上任後想必可以解決這個問題吧。在林全時代,同為黨內同志的立法委員經常處於「沒聽說這回事!」的狀況外。賴清德在陳水扁政府時期,曾經擔任過立法院和行政院的溝通橋樑,所以可望有效改善執政黨立法黨團與行政院的政策協調事宜。

這次的行政院長交接一定會對政府的施政滿意度帶來正面效果,但蔡英文目前推動的改革涉及許多方面,而且分別遭遇強烈的反對勢力,故也不宜太過樂觀。因此,預料滿意度會先提升到一定程度後,再慢慢回穩,但是落點應該會比林全時代還要高,如果蔡總統的滿意度可以提升到30%中間前後,就算達到預期效果了。

在內政的年金改革、稅制改革、產業結構轉換、司法改革等議題,基本上是循著林全內閣鋪設好的改革軌道繼續推動,關於「一例一休」則是有可能會修正。

在對中政策及對日本、美國的政策上,由總統主導,並不會受到行政院長交接的影響。在理念上,賴清德確實是獨派,但兼具政治家的柔軟身段,他支持蔡英文的兩岸關係維持現狀的政策。對於中國,賴清德認為在520總統就職演說以外,沒有必要再多做退讓,這也是民進黨內的普遍看法,所以在這個議題上不會和蔡總統的意見相左。因此,不至於會像部分媒體所報導的,賴清德接任行政院長一職可能導致兩岸關係惡化。

在對日本、美國的政策上,以戰略性的觀點來看,賴清德對美日的重視程度和蔡總統是一致的,但是就對日本親近感這一點來看,可以說賴清德勝過蔡英文。他在市長任內多次訪問日本,積極促進臺日交流。

黨內的權力結構

這次行政院長交接的時間點,似乎是瞄準了前瞻基礎建設的特別預算通過之後發表,而蔡總統也正好選擇了絕妙的時機,即8月15日發生全臺大停電的政府嚴重失職事件,隨即被後來臺北世大運的成功和舉國沸騰掩蓋。因而得以讓林全全身而退(等同於不會傷到任命林全的蔡總統本身的威信),成功營造出圓滿交接的印象。

民進黨的立法委員或縣市長們,在社群團體Facebook紛紛向林全表示讚賞和惜別之情,明明不久前才明的暗的大肆抱怨林全,這時彷彿沒有發生過,民進黨的這一齣戲演得非常精湛。

民進黨內的勢力大致可區分為新潮流派(+蘇派)與反新潮流派的各派(謝派、游派等)相互競爭,也有舊陳水扁派,而蔡派凌駕其上。即使黨內對蔡英文是全面支持的,可是對林全主導的人事感到不滿,並且由獨派大老率先發聲,最近出現了猛烈的批判聲浪。而賴清德本來就比較受到獨派(尤其是獨派大老的世代)的青睞,因此在行政院長交接上,獨派的態度也緩和了一些。

賴清德屬於新潮流派,雖然也受到其他派系的妒忌,但黨內的No.1與No.2能夠攜手合作的話,蔡政府也就得以穩定。賴清德輔佐蔡英文,而蔡英文也無法撤換賴清德,即使出現各種聲音,只要新潮流派不要過度占據重要職位,應該直到 2020年為止,民進黨內各派、各人馬也都會支持蔡賴體制吧。

民進黨立法委員團的最大派系是新潮流派,以同派為中心的民進黨立法委員也積極擁護新行政院長賴清德,比起林全時代,這也會讓行政運作轉逆為順。蔡賴體制的建立,對於民進黨在選舉上成為一大助力。

為2020年大選鋪路

按現今狀況看來, 2020年總統大選有可能掀起波瀾的,除了臺北市長柯文哲以外,別無他人。這次柯文哲趁著臺北世大運舉辦成功的聲勢,民調數字也大幅攀升,看樣子應該會在明年的臺北市長選舉連任,甚至有可能集結第三勢力,在2020年問鼎總統大位。

蔡政府也好,在野黨國民黨也好,若是支持率持續低迷的話,柯文哲極可能以黑馬之姿出馬角逐總統大選,在政壇上颳起旋風,但是蔡賴體制若能夠好好發揮作用的話,柯文哲就只能把目標往後延至2024年的總統選舉了。關於這一點,如果說這樣就可以剷除2020年的潛在威脅,結論似乎還言之過早,柯文哲也可能盡其所能挑戰極限。無論如何,蔡總統在這一次行政院長交接上,可以說是精彩的一步棋。

蔡政府面臨了與馬政府極為類似的情況,同樣都是以高支持率風光贏得總統大選,在立法院的席次也過半數,背負人民的高度期待走馬上任,卻旋即被失望的聲音淹沒。任用的行政院長都是屬於學者型人物,兩者都在1年又3個月的時候進行交接,後任人選同樣都是精明幹練的政治家,馬英九時代的吳敦義也建立了一定的實績,還在當行政院長時就成為副總統人選,而馬英九也成功連任總統。雖然在野黨批評一邊維持行政院長職務卻成為副總統人選是「利用選舉」,可是這對執政黨是有利的,蔡賴應該也會遵循同樣的路線吧。

指名賴清德出任行政院長一事,蔡總統穩固了黨內基礎勢力的支持,也安撫了獨派的情緒,成功牽制柯文哲的挑戰,離2020年總統連任更近一步,是相當老練的一招。對於比自己還要受歡迎的潛在競爭對手,不是疏而遠之,而是善用其能力,此人事布局對民進黨而言,是現階段最有利的黨內體制。蔡英文總統上任後終於做出了符合像樣政治人物的決斷。

標題圖片:5日,在臺北市召開的記者會後彼此握手的臺灣林全行政院長(左)、蔡英文總統(中央)和下任行政院長的賴清德臺南市長,2017年9月5日,臺灣臺北(時事社)

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