微妙的臺灣・香港關係

政治外交 臺灣香港

臺駐港代表懸空的意涵

回歸中國之後的香港與臺灣究竟是什麽關係?

它,既可能是中國大陸與臺灣關係的晴雨表,也可能是兩岸關係的緩衝劑。目前臺灣駐港代表與香港駐臺代表同時「懸空」,港臺的政治關係似乎正在重現2000年陳水扁執政初期的微妙與詭譎氛圍。筆者於日前拜會臺灣大陸事務委員會(陸委會),主任委員陳明通高度肯定北京過去在處理臺港關係上「留有一手」的靈活思維。如何繼續善用港臺特殊關係的彈性空間,考驗北京的智慧。

所謂的臺灣駐港代表,正式稱謂是臺灣行政院大陸委員會駐香港「臺北經濟文化辦事處」處長,在陸委會的官銜則是「香港事務局局長」,是中華民國(臺灣)駐港最高官員。在2016年5月20日蔡英文入主總統府後,北京基於蔡英文「不承認九二共識」,而停止了馬英九時期開啓的兩岸官方即國臺辦(國務院臺灣事務辦公室)主任及陸委會主委的互訪,也中斷了代理兩岸事務的「兩會」即北京的「海峽兩岸關係協會」(海協會)與臺北的「海峽交流及基金會」(海基會)的高層對話。然而,在兩岸政治關係趨於「冰冷」的情勢下,北京仍然允許蔡英文政府的駐港官員在2016年5月20日之後留任,駐港辦事處也如常運作。

就此點而言,其實也彰顯了北京處理香港與臺灣關係的靈活與彈性。

弔詭的是,兩年後的臺港關係卻出現了頗爲納悶的氣氛。2013年馬英九時期派駐香港的嚴重光代表,在延任多次後,已於2018年7月底任期屆滿返臺。陸委會於同年6月敲定新任香港事務局局長將由盧長水出任,並於6月25日將辦理簽證所需相關文件交予香港特區政府,然而直至本文出版之前,仍未獲港府批出簽證。

根據以往程序,臺灣駐港主要官員在臺灣政府發出人事派令後,會將相關文件提交香港特區政府內地與政制事務局,港府則依據回歸後處理香港與臺灣關係的「錢七條」,將相關要件呈交國臺辦,獲准後始由港府批出工作簽證。此次簽證遲遲下不來,顯然是停留在國臺辦的處理階段。

臺港之間難得的官方關係

國臺辦是陸委會的對應機構,對香港而言自然是中央政府部門之一。根據《香港基本法》的規定,不具主權的香港特區之對外關係,隸屬於北京中央政府,因此臺港關係深受兩岸關係影響,不言而喻。

礙於兩岸關係的不穩,致使臺灣駐港官員的簽證延擱,並非首例。2000年民進黨首次執政,獲新任命的陸委會駐港代表張良任費時13個月,始獲港府批出工作簽證;2002年接替江素惠的新聞局駐港代表、香港光華新聞文化中心主任平路則等候長達11個月。

究其背景,過去臺灣駐港官員簽證延誤,都與民進黨執政有一定關係。當年張良任履新受阻,正是受制於臺灣首次政黨輪替,民進黨上臺執政,兩岸關係趨於不穩的大環境,也受到之前1998年李登輝執政末期駐港代表鄭安國疑似為「兩國論」辯護言論的陰影影響;至於作家出身的平路上任之所以被延擱,則是因爲被懷疑其言論較偏民進黨的立場所致。

至於此次獲臺灣委任為新駐港代表的盧長水無關「臺獨」疑雲,且歷任陸委會聯絡處處長、澳門事務處長等職務多年,並於2013年起獲委任為駐澳門代表,橫跨馬英九與蔡英文時期,去年7月始卸任返臺,調任陸委會參事,並兼代秘書處長職務。目前赴港履新之所以再次遭遇延誤,顯然亦非個人因素,而是受兩岸關係持續冰冷的大環境所影響。

另一邊廂,香港駐臺機構「香港經濟貿易文化辦事處」主任鄭偉源也於2018年7月28日任期屆滿返港,然而香港政府也遲遲未公布接替人選,以致出現臺灣與香港官方互相派駐的代表不約而同一度懸空的異常狀態。從北京對臺政策思維的角度觀之,港府駐臺代表的人事安排,與臺灣駐港代表簽證的處理節奏,必有一定的關聯。

其實,香港與臺灣的關係無論是1997年香港回歸之前還是之後,都頗爲特殊與值得玩味。回歸前,基於英國統治及北京對香港「有效利用」的政策思維,在相對寬鬆的政治氛圍下,香港與臺灣在社會經濟與文化教育領域維持了極爲頻密的交流關係。那時的臺灣視香港市民為「香港僑胞」、留學臺灣的香港學生則視爲「香港僑生」,「自由中國」的臺灣也成爲許多香港人國族認同的依託。每到「雙十節」,青天白日滿地紅在港九新界四處飄揚,香港社會的「親中華民國勢力」儼然存在。

此外,回歸前地位特殊的香港,還扮演了中國大陸與臺灣關係的橋梁角色,近年因「九二共識」議題而常被提及的兩岸於1992年的「香港會談」,即為一例。

臺港關係如何特殊?

香港與臺灣的特殊關係,不僅是英國統治香港時期特有的現象,該特徵還延續到1997年之後。臨近「九七回歸」之際,北京國務院前副總理兼前外長錢其琛於1995年發表《中央人民政府處理「九七」後香港涉臺問題的基本原則和政策》(「錢七條」),規範了回歸後的臺港關係包括臺灣在港的活動範圍,靈活處理了臺灣駐港機構的地位問題,提供了雙方未來繼續維持關係的彈性空間。

香港回歸中國,對臺灣而言,其後的臺港關係如何處理,也是必須面對的問題。就在1997年香港回歸中國前夕,臺灣政府訂立了《港澳關係條例》,儘管將香港事務劃歸陸委會管轄範圍,然仍將港澳地區與大陸地區分開處理,視港澳為特殊地區,不僅在入出境管理方面有所分別,對港澳居民在臺灣工作與定居的規定更是明確區分。譬如,在臺灣升學的香港學生畢業後可在規定的條件下留臺工作;而針對港澳居民的投資移民申請等,這些都不適用於中國大陸居民。在公家學術機構服務的筆者赴中國大陸講學開會,除了一般請假,仍需提出特別申請,回臺後還要填寫中國大陸行程報告,然而到香港出差則不受此限。

基於中華民國憲法中的「中國」架構思維,臺灣並不接受香港居民憑護照出入臺灣,因此特地爲港澳居民簽發了俗稱「入臺證」的「中華民國臺灣地區入出境許可證」,近年則進一步開放「香港澳門居民網路申辦入臺許可同意書暨入境登記表」。儘管港澳居民入境臺灣時仍需出示有效的護照如「香港特區護照」或「英國國民(海外)護照」,不過臺灣入出境部門不會在該護照蓋章。此一做法在香港回歸前後並無區別,彰顯了中華民國憲政體制下,臺灣對香港地位的認知,即無論是已回歸中國的現在,還是英屬殖民地的過去均不視其為「外國」的立場。

弔詭的是,經過1990年代民主化與本土化的洗禮,臺灣主流社會的認知上,早已不把港澳視爲「同一個國家」。筆者於2007年主持,由臺灣國立政治大學選舉研究中心及香港大學民意研究計劃共同合辦的跨地區身份認同調查,結果顯示僅13.1%的臺灣民衆認爲香港、澳門和臺灣「同屬一個國家」,不認爲同屬一個國家的則高達76.7%,與香港、澳門的調查結果形成逆向的對比,也彰顯了這些年臺灣民衆對國家範圍的認知上,與中華民國憲法的意涵有極大的落差。

臺港澳三地居民對彼此是否同屬一個國家的認知比較(2007)

選項 香港 澳門 臺灣
同屬一個國家 76.6% 81.9% 13.1%
不同屬一個國家 20.7% 14.6%  76.7%
其它 2.9% 3.5% 10.2%

註:1.本問題是(臺灣例):您認為香港、澳門和臺灣同屬一個國家嗎?
2.「其它」包括不知道、難說、無反應。
資料來源:根據由林泉忠主持,日本琉球大學國際關係學系、臺灣國立政治大學選舉研究中心及香港大學民意研究計劃共同合作,於2007年11月於三地同時舉行的電話調查的結果。調查以18歲以上的當地居民為對象,各地區分別成功收集了逾1000份有效問卷。

歷年香港居民入臺證(左為「中華民國臺灣地區入出境許可證」,中為「中華民國臺灣地區多次入出境證」,右為「香港澳門居民網路申辦入臺許可同意書暨入境登記表」)

臺港彈性空間能否續存?

香港回歸中國已20多年,檢視此一時期香港與臺灣關係的發展歷程,儘管也有跌宕起伏的時候,卻大致平穩順暢。其實,北京在香港回歸初期已展示對臺港關係的重視。首任特首董建華時期,葉國華獲委任為特別顧問,是爲香港回歸初期協助處理臺灣事務的靈魂人物,然2002年7月董連任特首時,葉卻並未被續聘,而改由港府內地與政制事務局全權處理。究其原因,一方面是因爲經過頭五年的實施,雙方新關係的建立已相當程度上了軌道;另一方面也因爲葉國華不具官方身份,要代表港府處理一些事務,具一定難度。

香港與臺灣的關係得以進一步制度化,要等到2008年馬英九時代開啓之後。過去冠以「中華旅行社」的臺灣駐港機構,於2011年獲正名爲「臺北經濟文化辦事處」,而香港駐港機構「香港經濟貿易文化辦事處」也同年設立。為促進雙方的交流,臺港雙方還分別於2010年設置「臺港經濟文化合作策進會」和「港臺經濟文化合作協進會」以協助促進港臺之間的交流。此外,當下臺灣行政院各部會的駐港機構,包括香港臺北貿易中心(經濟部)、觀光協會香港辦事處(交通部)、光華新聞文化中心(文化部)、中央通訊社香港分社(外交部國傳司)等都正常運作。

衆所周知,2014年「爭普選運動」失敗及「雨傘革命」遭遇挫折之後,香港政治的「大陸化」愈來愈明顯。如此香港政治環境的變化,卻也意外地促成香港與臺灣兩地,尤其是年輕人之間的民間交流日益頻繁。其中的一個現象,是2014年後香港居民赴臺灣旅遊、升學乃至移民的人數有明顯增加。

另一方面,北京也對臺灣民主對香港的影響,尤其是所謂的「臺獨」與「港獨」合流充滿戒心。基於臺港交流的大局考量,筆者於去年香江文化交流基金會主辦的香江論壇 「港臺關係之回顧與展望」研討會上,指出臺灣駐港機構,自然應遵循「錢七條」及尊重香港基本法,而臺灣官方也應避免被視爲可能涉及「支持臺獨」的言行。

無可否認,一定程度上臺港關係是兩岸關係的一部分,良好的臺港民間關係,也有助於拉近兩岸社會的距離。在期待北京繼續重視香港與臺灣正常交流的同時,展望未來的港臺互動,筆者建議香港特區政府主動積極與臺灣共同設立「港臺合作交流對話平臺」,由協進會與策進會指導,邀請港臺各領域專家共同討論,全方位推動雙邊在經濟、文化、科技、環保、交通、醫療等方面的交流與合作,並提出政策建言。

無需贅言,任何雙倍關係的發展,都是相輔相成,臺港關係也不例外。一方面臺北的善意不可或缺,另一方面臺港關係走向的主導權掌握在北京手裏,則是不爭的客觀事實。換言之,今後香港在兩岸關係上是否能繼續扮演橋梁功能與特殊角色,臺港之間過去以來延續的務實與彈性的關係能否得以進一步發展,取決於北京是否能繼續以靈活的思維與跨越時代的智慧,睿智地處理香港與臺灣的關係,讓具正面意涵的微妙且特殊的臺港關係走得更寬更遠。

標題圖片:crossborder / PIXTA

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