草率而粗暴:違憲的參議院選區合併

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為了糾正參議院選舉中「一票的價值差」的問題,日本國會通過了包括選區合併在內實施「10增10減」調整的修訂版公職選舉法。曾在鳥取縣這一選區合併對象擔任過知事、身為地方自治問題專家的筆者批評這種立法過程草率而粗暴。他指出此舉「未經選區合併對象自治體居民投票,屬於違憲行為」。

短短4天時間便通過了法案

2015年7月28日,眾議院表決通過了部分修改公職選舉法的法律。此前,該法案於同月23日被提交至參議院,也就是說,除去週末,實際只用了4個工作日就草草完成了這項工作。

總之,經過此次調整後,過去以都道府縣為單位的參議院選舉區劃分方式將會發生改變,鳥取縣與島根縣、高知縣與德島縣分別兩兩合併,即兩縣合為一個選舉區。

毋庸贅述,國會是最高國家權力機關,參議院是國會兩院之一。作為其成員的參議院議員不只是選舉區的代表,也是我們全體國民的代表。要改變國民代表的選任辦法,竟然不經認真審議,就匆匆通過了修訂法。這種處理方式實在太過草率和粗暴。


甚至沒開地方聽證會,許多人對選區合併感到不安


國會法第51條第1項規定「針對重要事項,可以召開聽證會,聽取真正具有利害關係的人員或有識之士等的意見」,過去,在決定國家大政的重要議案之前召開聽證會已經形成了一種慣例。針對此次變更國民代表選任方法的法案審議,在國會召開中央聽證會自不待言,還應該在相關各縣召開地方聽證會,傾聽民眾意見,但事實上卻什麼也沒有做。在作為選區合併對象的幾個縣內,許多人感到不安是理所當然的事情。如果今後在實質上再不會有人從本縣當選議員,那麼自己的迫切呼聲就無法傳達出去。這不就等同於被國家政治拋棄了嗎?當我向一位自民黨籍國會議員朋友抱怨這種狀況和擔憂後,他稱自民黨聽取了相關各縣的意見。據說人們本來表達了強烈的不滿,但經過認真解釋,並展示了善後措施的預期效果後,基本上得到了大家的認可,所以沒有什麼問題。

僅僅關心本黨議員「失業對策」的自民黨

然而,他們給予「認真解釋」的對象主要是自民黨籍的地方議員,絕非普通選民。而且,「善後措施」似乎全都是關於國會議員待遇的內容。詳細情況雖未公開,但據說由於選區合併導致定額數量減少,必將會有一部分議員「多出來」,所以會採取將他們從選舉區轉移到比例區之類的手段加以妥善安排。這並沒有什麼大不了的,無非就是安排幾個國會議員而已。雖然這或許能夠緩解現職議員的不滿,但根本無法消除民眾的不安。

而且據報道,將多出來的議員放到比例區後,甚至還將採取相關手段來確保他們能夠當選。因為如果只是將他們放進比例區候選人名簿中,或許無法保證他們一定能夠當選。

現行的參議院比例區選舉制度採用非約束名簿式(*1)選舉方式,政黨無法提前決定候選人的排名。候選人按照所獲選票數量進行排名,然後從排名靠前者中選出最終當選者。據說今後將改變這種機制,可能會出現比如可以提前排出名簿上前5名候選人的方案。對民眾的不安這一關鍵問題無動於衷,只關心自己人的「失業對策」,政界的這種真實狀態十分露骨。

此次修訂法律行為屬於缺乏定見的「權宜之計」

草率而粗暴的修訂行為將給未來埋下重大禍根。其中一個問題是針對今後或將持續存在的都道府縣之間的人口變動及相應的對策缺乏定見。此次,正如鳥取縣與島根縣、德島縣與高知縣這兩對選區合併對象那樣,由於恰巧存在毗鄰的「搭檔」,然後就簡單地捆綁在了一起。那麼,假如某一天佐賀縣和山梨縣成為了選區合併對象,那又該如何?

難道必須將這兩個相距遙遠的縣合併為一個選舉區?眼下沒有合適的「搭檔」,就暫時擱置,然後一心等著旁邊的縣最終成為選區合併對象?可是那樣做仍然解決不了一票的價值差(*2)的問題,就拿佐賀縣來說,難道要不分青紅皂白地把它和福岡縣或長崎縣等某個鄰近的縣進行選區合併?

如上所述,如果挨著好幾個縣,那麼應該用什麼規則來確定選區合併對象呢?關於這種問題,沒有任何規定,所以一旦出現這種事態,將會無所適從。是不是打算發生了再說,到時候再採取權宜之計呢?

實際上,在本次選區合併行動中,除了單純地將毗鄰的、彼此「匹配為合區對象的」兩個縣合併起來以外,應該也存在不同的處理方式。比如,可以考慮將鳥取縣和岡山縣、島根縣和廣島縣進行選區合併。如果只是為了解決一票的價值差,那麼這種方案也是完全可行的。包括這種替代方案在內,國會應該傾聽當事各縣民眾的意見,至少應該基於這些意見來得出結論。

回顧當地歷史,明治9年(1876年)至明治14年的5年間,鳥取縣曾被併入島根縣。由於東西狹長的地理特點造成交通不便等問題,導致從合併之初期就在以舊鳥取縣東部為中心的地區爆發了聲勢浩大的獨立運動。抗議奏效,明治14年9月12日再次劃設了鳥取縣。順便提一句,鳥取縣將9月12日定為「縣民日」,每年都在縣內各地舉辦各種活動。到底有多少國會議員了解這段微妙的歷史呢?

(*1) ^ 從2001年的參議院議員一般選舉開始採用的選舉方法,選民可以投票給自己支持的政黨或候選人,政黨無法提前決定候選人的排名順序,排名順序取決於個人得票數量,再由排名順序確定候選人是否當選——譯註。

(*2) ^ 「一票的價值差」,是指日本選舉過程中的一種不公平現象。日本將全國47個行政區域劃分為若干個選區,每個選區的選民數量各不相同,有的相差很大,但是各選區選出的國會議員數量是相等的,這就造成每個選民手中的選票所代表的效力因所在選區人口的差別而不同,即「同票不同權」――譯註。

將會出現違憲訴訟

修訂法律屬於權宜之計,而筆者關注的是此次選區合併屬於違憲行為。憲法第95條規定,僅適用於「部分地方公共團體」的法律必須在該地方公共團體的居民投票中獲得過半數贊成票方可制定。這裏說的「部分地方公共團體」指的是「特定地方公共團體」,即使有多個團體,也不會被排除在外。總而言之,憲法此項規定的意義在於防止國會以多數贊成形式制定一些只給部分地方公共團體造成不平等待遇和損失的法律。

按照修訂後的公職選舉法的規定,除了鳥取、島根、德島及高知4縣外,其他43個都道府縣均以都道府縣為單位來劃設選舉區,僅有上述4縣以兩個縣為單位來劃設選舉區。作為這4個縣而言,以後將不再有純粹從某一個縣選出的參議院議員,就這一點來看,可以說特定地方公共團體遭受了不平等待遇和損失。因此,在進行這種修訂時,必須在這4個縣實施居民投票,但事實上並未履行這一程序。這就是我認為此次修訂行動違憲的理由。

假如在選區合併問題上確實制定了相關規則,明確提出將來某個都道府縣的人口減少程度超過一定標準時,按照該規則機器式地將兩個都道府縣劃設為選舉區,那麼恐怕情況就不一樣了。這是因為,此次只有這4個縣碰巧適用了這種規則,如果其他43個都道府縣中最終滿足了條件,也會受到相同處理,那麼就並不意味著只有特定的4個縣遭受了不平等待遇和損失。

不過,正如先前所見,此次匆忙的修訂行動並沒有制定任何規則。從法律上看,就像是單純瞄準了這4個縣而實施的特殊處理。關於這一點再附帶提一句,在實施此次修訂時,面向2019年的參議院一般選舉,修訂法附則中規定了「將圍繞選舉制度的根本性調整繼續展開研究,必定得出結論」。反過來說,這實際上就是國會自己坦白了此次修訂行動既無規則,又無定見。

在明年夏季的參議院選舉中,可能暫時不會出現過去那種爭奪一票的價值差的違憲訴訟,但也有可能出現新型的違憲訴訟。儘管是非常重要的法案,但國會議員們卻如此漫不經心,恐怕會自食其果。

標題圖片:參議院的中村剛秘書長(中)、共同提交公職選舉法修訂方案的自民黨參議院議員會長溝手顯正(左3)、維新黨參議院議員會長的片山虎之助(右3)等人,2015年7月23日於東京國會內(圖片提供:時事通信社)

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