為了維護南海的和平與安全

政治外交

中國在南海上填海造島,意圖加強實際控制,美國對此實施了「航行自由」作戰。筆者將分析美國的戰略意圖,研究今後需要做些什麼來和平解決所有權問題。

「航行自由」作戰的背景

圍繞如何應對中國在南海建造人工島這一問題,美國歐巴馬政權展開了長達半年以上的討論,2015年10月27日,美國在中國主張為己方「領海」的南海海域實施了「航行自由( FONOP)」作戰。中國一直在被自己占據的渚碧礁(Subi Reef)上推進疏浚工程,此次美國艦船進入了該礁12海里(約22km)範圍內。

派遣艦船是美國數十年來在世界各地展開FONOP作戰的一環。實際上,這已是2011年以來美國第7次在南海採取FONOP行動。如果實施行動前未向媒體傳遞資訊,或許就只是普通的定期作戰。

也有專家抨擊稱,美國實施「無害通航」就相當於承認了中國對渚碧礁周邊海域的所有權。他們認為,渚碧礁原本是「低潮高地或者說暗礁」(高潮時沒入水中的土地),聯合國海洋法公約(UNCLOS)並不認可其屬於領土,但他們對該公約的解釋並不正確。

由於渚碧礁位於中國主張擁有主權的無人岩礁(地名:Sandy Cay)—依據UNCLOS第13條之規定擁有領海—的12海里範圍內,所以可以構成領海基線。考慮到渚碧礁周邊可能無法適用公海航行自由條款,所以美國政府的國際律師們建議美國海軍實施無害通航,也就是在不開展軍事行動的情況下快速通過12海里範圍。

針對中國在斯普拉特利(南沙)群島(Spratly Islands)修建的人工島,首先在渚碧礁12海里範圍內實施FONOP作戰,體現了美國的慎重。如果選擇美濟礁(Mischief Reef),由於這裏位於中國主張擁有所有權的土地12海里範圍外,所以美國艦船或許就不得不實施包括軍事行動在內的作戰,而非無害通航了。比如派出直升機、裝配火控雷達巡航、開展情報收集活動等。正因為這樣的行動會被視為更具挑釁性,所以美國判斷今後的FONOP作戰採用這種方式將更有效果。鑑於圍繞渚碧礁實施的FONOP作戰引發了各種反應,某位美國海軍相關人士暗示下一次有可能會在美濟礁實施FONOP作戰。

美國示意將「參與」亞太地區事務

斯普拉特利群島許多岩礁和暗礁的所有權問題一直是法律上的灰色地帶。2016年,UNCLOS的常設仲裁法庭將就菲律賓對中國提起的申訴做出仲裁,或許能夠在一定程度上加以明確。目前,美國將繼續在中國人工島附近行使自由航行權力。

FONOP作戰表明美國認為中國試圖對人工島周邊限航的舉動屬於非法行為,美國將在國際法允許的海域內自由航行、飛行和實施作戰。雖然中國聲稱南海是本國領海的主張比較模糊,但中國軍隊向飛越南海的美軍偵察機發出警告稱其進入了「軍事警戒區」。儘管美軍偵察機是在中國不斷填海造島的岩礁121海里範圍外的上空飛行。國際法中並沒有「軍事警戒區」的概念。

2015年10月,被派往南海的美國海軍「拉森(Lassen)」號神盾驅逐艦不僅在渚碧礁周邊,還在斯普拉特利群島中越南和菲律賓的填海區域(雖然規模遠小於中國)實施了航行。此舉意在傳遞出FONOP作戰的對像不局限於中國的訊息。

歐巴馬政權在中國建造的人工島附近拉開FONOP作戰序幕既是為了阻止中國試圖在南海限制合法航行和飛行的行為,也是旨在向地區相關國家表明美國今後將為亞太地區的安保事務展開行動的決心這一作戰的一環。

通過承擔更多風險,美國政府正試圖牽制中國的強硬舉動,在南海維護基於國際法的行為規範。在斯普拉特利群島實施FONOP作戰以前,美國極為慎重地將重心放在了避免與中國發生武力衝突的可能性這種「危機管理」上。因此,美國一直給人一種似乎由於擔心南海問題導致緊張昇級而不會採取公開應對措施的印象。但美國可以在頻繁實施FONOP和落實其他作戰的同時,繼續採取旨在防範事故和改善溝通的信任關係構建措施。

「航行自由」將成為「新常態」

光靠FONOP作戰無法阻止中國繼續在南海環礁填海造陸。現在美國正在採取各種辦法,促使中國改用外交談判的方針,而不是強行地推動自己與周邊國家之間的領土問題朝著對本國有利的方向發展。

11月中旬,美國向中國的人工島周邊空域派遣了兩架B52戰略轟炸機。幾乎在同一時期,美國海軍和日本海上自衛隊在南海實施了首次聯合訓練。

如果菲律賓最高法院判決美菲強化防衛合作協議並不違憲,那麼美軍就可以在8個以上的菲律賓軍事基地巡迴駐紮。其中有兩個基地位於存在所有權爭議的斯普拉特利群島附近。如果無法駐紮在菲律賓的基地,那麼沖繩基地依然是距離南海最近的美軍前哨。

美國也重視外交手段。11月22日,東亞峰會在馬來西亞吉隆坡召開,歐巴馬總統等多個參會國家首腦紛紛表示對中國在南海的活動感到擔憂。歐巴馬總統在會前曾訪問菲律賓,視察了菲律賓海軍最大的巡防艦「葛雷戈里奧‧德爾‧皮拉爾(Gregorio del Pilar)」號。該艦是美國將海岸防衛隊警衛艇(排水量約2,700t)進行改造後於2011年提供給菲律賓的。歐巴馬總統聲稱艦船是美菲海軍合作關係的象徵,表明將與盟友菲律賓共同「參與本海域的安保事務,維護航行自由」。

針對美國在渚碧礁的FONOP作戰,中國的反應表現得比較自我克制。雖然中國軍艦跟蹤監視了被派來實施FONOP作戰的「拉森」號飛彈驅逐艦,但並未妨礙其航行。中國外交部發言人將美國的行動稱作「對中國主權和安全的威脅」,表示「將在必要情況下採取所有必要手段」。

然而,由於中國當局並不希望與美國發生軍事衝突,所以今後似乎也不會妨礙美國的FONOP航行。南海上的「航行自由」或許將會成為一種「新常態(new normal)」。有報道稱,美國計劃以「每季度(三個月)兩次左右」的頻率持續實施作戰。

各國應展開合作,堅持不懈對中國開展工作

隨著周邊國家主動合作加強對華遏制力,美國對中國在南海的單方面行動加以牽制的做法應該會產生巨大效果。日本、澳洲和印度恐怕也可以研究一下參與在中國人工島12海里範圍內實施的航行自由作戰。

倘若如此,那或許就相當於表明,除了美國外,與南海島礁所有權問題並無直接關係的其他國家也對中國單方面的填海造島行為感到憂慮。同時,希望維護南海的航行自由和安全保障的美國及各國外交官們應該對中國施加壓力,使其遵守習近平2015年9月訪美時做出的「無意在南海進行軍事化」的承諾。

圍繞該海域島礁所有權的強硬路線成本很高,爭取通過外交途徑尋求解決的做法更有利於中國的未來——讓中國當局接受這種觀點的戰略不可能輕而易舉地實現,需要花費時間。必須堅持不懈地傳遞一貫明確的訊息。美國及其盟友、合作國必須通過各自的經濟實力、軍事實力和各種外交壓力讓中國明白一個道理:只要改變現在的強硬路線,就可以和周邊國家保持良好關係,通過和平方式擴大影響力。

2015年11月30日 原文英文

標題圖片:2015年5月,美國海軍「拉森(Lassen)」號神盾驅逐艦參與軍事演習(圖片提供:US Navy)
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