農業改革:小泉進次郎的挑戰仍將繼續

政治外交

作為自民党農林委員會會長,小泉進次郎正在挑戰農業改革。他提出的有關日本農業合作社「農協」(JA)經營肥料、農藥、農業機械等農業生產資料的問題,成為政府和執政黨討論的焦點。

年輕政治家小泉進次郎,一直到最近都還是個農業問題的外行。這一年多來,他奔走全國各地,推進農業改革。自去年10月擔任日本自民党農林委員會會長以來,小泉積極考察全國各地農戶的情況,今年8月,在其本人的強烈要求下,被特例獲准繼續擔任新一屆農林委員會會長。

國會質詢,挑戰禁區

10月的某一天,我在電視上看了有關跨太平洋夥伴關係協議(TPP)的國會質詢。朝野各黨中提出質詢的國會議員中,很多都是以農業為選舉支柱的議員。國會農林水產委員會裏的議員,從自民黨到共產黨,都是持有大致相同觀點的農業領域的代言人。他們均有諸如以下的一系列主張:應該提高農戶的收入,為此不能降低農產品的價格;特別是應該把稻農生產的大米價格維持在高水準上,為此,必須實施減少耕作面積的「減反政策」,以減少大米供給;必須對進口農產品徵收高關稅,以維持國內農產品的高價等。

相對於很多國會議員站在農業立場上進行的質詢,小泉進次郎的質詢獨放異彩。他問道:「針對一些農業問題,我學習後依然百思不解。比如,農協原本是為了方便農戶便宜購買農業生產資料而創立的,為什麼現在農戶需花高價購買呢?」

在此之前,涉及這種內容猶如觸犯禁忌,幾乎沒有政治家質疑過農業生產資料價格昂貴的問題。直到幾年前我根據統計資料指出,日本的肥料、農藥、農業機器、飼料等所有農業生產資料的價格都是美國的兩倍,之前農業研究人員從沒有調查過有關價格究竟比外國高出多少。

農業領域,是農林水產省、農業合作社「農協」、農林族議員(*1)、農學家共用利益的命運共同體,可稱之為「農業村」。農協在選舉中協助農林族議員當選,農林族議員幫助農林水產省獲得資金預算,農林水產省賦予農協高昂米價和補貼等利益,而從農協獲得豐厚的演講費等收入的農學家們(主要是農業經濟學家),則以貌似中立的立場提出符合「農業村」利益的主張。雖然也有一些農業經濟學家不談論政策而開展事實研究,但相當多的農業經濟學家是從「農業村」的利益出發提出政治性主張,不僅對農業生產資料的價格水準,而且對如果不縮減耕作面積米價會達到什麼水準的論證研究都沒有人去做,不利於「農業村」的研究是個禁區。

(*1) ^ 在日本的政治舞臺上,每個議員從各自代表的集團利益出發,扮演著不同的角色,形成各種不同的「族」,農林族是其中之一。指在農林政策領域具有很強的影響力,並在這一領域的權力行使上起著中堅作用的議員——譯注。

「農業村」的利益——農業的衰退與農協的發展

在「農業村」中起著舉足輕重作用的是「農協」。日本的農業合作社「農協」,無論在日本的各類法人、合作社中,還是在世界的類似生產合作社中,都是很另類的存在。在日本,銀行一般被禁止兼營其他業務;歐美的農業合作社,都各事某項特定業務,比如,或銷售農產品、或專事購買農業生產資料、或從事農業金融等,而不像日本農協這樣是個開展綜合業務的機構,它既開展銀行(儲蓄與融資)、壽險與財險業務,又銷售農產品、購買農業生產資料,還提供生活物資和服務等。

在歐美國家,也有為農業利益代言的政治團體,但這些組織本身並不從事經濟活動。而在日本,握有經濟特權的農協還從事政治活動。農協開展政治活動,與其說是為了農戶利益,實際上更是為了農協自身的經濟利益。以前曾有記者問我,「歐美將保護農業的做法改為財政直接支付的方式,而不是維持高價格,為什麼在日本就行不通呢?」經過一晚的思索,我發現這裏存在一種歐美沒有的日本獨特的東西。那就是既從事綜合性經濟活動又掌握強大政治權力的農協。農協為確保利益而採取的手段是高米價政策。得益於這個政策,那些生產成本高的小規模兼職農戶可以繼續維持農業生產。他們的本職工作是公司職員等,只利用週末餘暇時間從事小規模農業生產。由於生產大米的農戶沒有減少,農協會員數也因此得以維持,「水田」成為支撐保守政權的大票倉。作為農協會員的稻農們,將他們的兼職收入、養老金收入以及由轉做他用的農地所獲得的每年高達數兆日圓的利益,統統都存入了農協經營的「JA銀行」裏。儘管農業特別是稻米生產衰退,而以稻米農業為基礎的農協卻大獲發展,成為有能力爭奪日本第二大金融機構寶座的超巨大銀行。農業衰退,農協卻得到發展,其實還不如說農協正是通過使農業陷入衰退才得以發展。其基礎,就是被賦予了特權性質的農協制度和高米價政策,這兩個齒輪絕佳咬合。通過高米價保護兼職農戶得以維續,與被允許開展包括經營銀行在內的所有業務的農協制度完美搭配。

農業生產資料價格高昂的原因

農協在肥料市場和農藥、農機具市場上分別占有80%和60%的銷售份額,優勢顯著。即便如此,只因其為合作社,除了一部分特殊規定之外,它不適用於《壟斷法》的種種限制,甚至還可以任意設立壟斷利益集團「卡特爾」。

肥料、農藥、農機具、飼料等主要農業生產資料的價格,雖然都使用同樣的原材料,但日本竟要比美國貴一倍。據說,某地區農協放棄從全國農業協同組合聯合會(JA全農)採購肥料後,價格便宜了3成。某大農戶還特意從韓國進口肥料。

農戶如果支付高價購買生產資料,他們的收入就會減少;同時,農產品乃至食品的生產成本和價格也會隨之上漲。但是,JA全農卻能在農業生產資料價格和農產品價格上賺取兩次高額銷售手續費。為了維持比國際價格更高的國內農產品價格,就必須要設置關稅。個中的因果關係不是一目了然的嗎?很明顯,「農業村」的政策,有損於生產者、消費者乃至全體國民的利益。

很多政治家反對提高消費稅,擔心在購買食品上的支出增加,低收入階層負擔的稅收反而會重於富裕階層,即存在所謂的逆進性問題。但另一方面,通過關稅提高食品價格,要維持這種導致極度逆進性的農業政策,在無法忽視「農業村」意願的政治家們的心中,卻成為了「國家利益」。

美國和EU各國,現在已調整了農業政策,不採用設定高價,而是由財政直接支付補貼農戶,這樣既保護了農業,又能向消費者提供價格低廉的農產品。日本也能夠通過直接補貼來保護農業。而且,農產品價格下降,需求勢必增加,這樣就無需縮減耕地面積了。進而隨著那些兼職農戶的退出,農地集中到專業農戶手中,規模擴大,成本下降。這樣就能擴大出口,使農業得到發展,

即使取消關稅,農產品價格下跌,如果農戶能夠從政府財政中得到直接補貼,那麼也就不成問題。但價格下跌,會導致銷售手續費減少,這對農協的經營是沉重的打擊。而且,如果價格下降導致生產成本高的兼職農戶退出農業生產,還會令農協失去這些會員,這就將動搖以脫農業化之路而發展起來的農協的基礎。所以,農協開展了大規模的反對TPP運動。其實問題不在於TPP和農業,而是「TPP和農協」。

以小泉進次郎提出的問題為契機,有關農協的農業生產資料購買和農產品銷售問題,已成為政府和執政黨農業改革討論的焦點之一。11月11日,日本政府規制改革推進會議的實務工作組「農業工作小組」整理了一份建議報告,要求JA全農徹底改革,在一年之內縮小農業生產資料採購部門的規模。農協及自民黨內的農林族議員對此表示了強烈的反對。自民党農林委員會會長小泉進次郎殫精竭慮調整各方利害關係,在照顧到農協,沒有對全農組織的機構改革設置時間期限的形式下,提交了執政黨的改革方案《農業競爭力強化計畫》。之後,政府的農林水產業與地區活力創造總部(總部長:安倍晉三首相)於11月29日正式將此方案定為了政府方針。

這個最終方針,要求JA全農重新調整農業生產資料購買和農產品銷售方面的各項業務,例如削減不必要的繁多物品的大量購買,以抑制農業生產資料價格高企;制定數位目標,明確年度工作計畫並公之於眾;農林水產省將定期進行檢查等。也就是說,這是在期待農協方面的自主改革。而規制改革會議實務工作組當初要求推進成立的「第二全農」和改革銀行部門的內容,則都被刪除了。

規制改革推進會議農業工作小組的農協改革方案要點

全農的改革
  • 退出農業生產資料採購業務,專事農戶支援工作,如與廠家談判價格,提供信息等。採購部門在一年之內改組。
  • 農產品銷售,在一年之內取消農戶委託銷售的方式,轉為收購農戶全部產品
  • 如果改革不見進展,那麼政府將推動成立有利於生產者的“第二全農”等新組織銀行(儲蓄與融資)部門的改革
銀行(儲蓄與融資)部門的改革
  • 通過向農林中央金庫(農林中金)轉讓業務等方式,使開展銀行業務的地方農協在3年後減少到現在的一半

政府與執政黨《農業競爭力強化計畫》中的農協改革方案要點

全農的改革
  • 將農業生產資料採購部門改組為能夠與廠家開展實質談判的精幹組織
  • 農產品從農戶委託銷售改為產品收購銷售方式(均取消了規制改革推進會議實務工作組建議中提及的「一年之內」的期限)
  • 制定年度工作計劃,集中推進農協改革,在5年之內拿出成果
銀行(儲蓄與融資)部門改革
  • (沒有提及)

挑戰舊有農業政策

農協,本來是為了讓農戶能夠便宜購買農業生產資料而創立的組織,現在卻變成了通過向農戶高價銷售物資為農協組織謀取利益。此前,所有的政治家不知是真的沒有意識到這個矛盾還是其他什麼原因,都對此視而不見。有損「農業村」利益的事情是禁區。小泉進次郎試圖改革的,不僅是高昂的農業生產資料價格,還有為「農業村」所支配的舊有農業政策。如果廢除通過縮減耕作面積維持高米價的政策,就能提高日本大米的價格競爭力,令大量出口成為可能。當然,高米價是農協的生命線,是不會那麼輕而易舉地被打垮的。但近年來,受惠於高米價的兼職農戶數量大幅減少。農協改革並非就此止步。2015年的農協法修正案,規定5年之後對是否進行下一步改革將再做討論。今後能對戰後最大的壓力團體日本農協進行何種程度的改革?年輕政治家小泉進次郎今後的挑戰值得我們關注。

標題圖片:自民党農林委員會會長小泉進次郎(中)考察訪問伊勢農業協同組合(JA伊勢)出資成立的農業法人,並和年輕農戶交談(2016年3月19日於三重縣伊勢市,時事社)

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