不動產變成「負動產」：人口減少的時代所面臨的土地問題

「所有人不明」的土地，是指那些所有人的住址或生死無法即刻查明的土地，這種情況現在正不斷增多。原因是來自地方的人變少了，導致地價持續下跌。其結果就是，地震災後重建修復、解決拋荒耕地、應對房屋空置等問題對當地社會公益造成損失，這種情況各地都有報告。2017年10月26日，前總務大臣增田寬也等人創辦的「所有人不明土地問題研究會」公佈一項預測的結果顯示，如果問題就此持續惡化下去，到2040年所有人不明的土地將增至720萬公頃左右，因此造成的經濟損失累計將達約6兆日圓。

在地方曾成為嚴重問題

現在社會關注度越來越高的土地「所有人不明」問題，其實從地方層面來看，並不是什麼新現象。20世紀90年代初，不生活在當地的山林所有人比例超過兩成。林業相關人士一直擔心，隨著地方蕭條和繼承人增多，要把握其所有人恐怕會越來越難。在農業領域，有些農地登記簿名義人是已去世的人，也就是說沒有辦理繼承登記手續。這種農地成為農業集約化和解決拋荒耕地問題的障礙。這樣的事例在各地時有發生。地方政府為公共事業徵地時，也面臨同樣的問題。

不過，雖然很多類似問題越來越被相關人士理解，但也僅僅被認定為農林業或徵地問題上發生的事務性問題。近年來，在地震災後重建、應對房屋空置等問題的處理過程引起大家的關注和議論，並且在城市裡也日漸成為問題，這個「所有人不明」問題才被大家廣泛認識到是政策性問題。

土地資訊庫不完善

說起來，用於把握土地所有和使用實際情況的資訊庫，在日本是不夠的。日本根據不同用途製作了各種稅收，例如不動產登記簿、固定資產稅、農業用地稅等等。但是，各種稅收的內容和準確程度都參差不齊，並無能夠統一把握資訊的機制。地籍調查（確定每塊土地的面積、邊界、所有人等）是國土管理的基礎，從1951年開始調查以來，完成率還停留在52%。另一方面，與外國相比，日本土地歸個人所有的傾向極強。

各種稅收中，不動產登記簿事實上成為所有人資訊的主要來源。但由於權利登記並非強制性的，登記之後即使搬了家，所有人也沒有要告知有關方面住址已經改變的義務。而且，不動產登記制度本身，是為了保障權利完整和交易安全的機制，並不是專門為了能讓行政部門掌握土地所有人資訊之用。

有些司法書士透露，「獲得農地或山林只會成為負擔，於是出現繼承人之間互相推卻的情況」，「最近有人來諮詢說，想只登記住宅基地不登記山林，因為不想要山林」。

從國土的角度來看待土地就會發現，作為政策基礎的資訊竟然是通過個人如此隨意的方式形成的，這真是個大問題。而且，這個事情直到現在幾乎也沒有被討論過。

法國也有「所有人不明」現象嗎？

日本的民法和不動產登記法，是明治時代以來參考法、德兩國的法律制度形成的。特別是權利登記，採用的是法國法律的思維：將其作為針對協力廠商的「對抗要件」。具體來說，就是「不動產買賣等原因引發的權利變動，因當事人之間的契約而成立。不過，為了向協力廠商宣示這種權利主張，必須進行登記」。這和德國法律的「成立要件」思維不一樣，德國法律是「如果不進行登記，那麼權利的變動本身就不成立」。

但是，與日本一樣把權利登記看作「對抗要件」的法國，是否也發生了由於沒有辦理繼承登記導致土地「所有人不明」的問題呢？答案是否定的。法國過去對於因繼承導致的物件權利變化，並未強制要求登記。但人們逐漸認識到這是法國法律的不合理之處。於是，通過登記法大修訂（1955年）等措施強化了公證人的介入，大大改善了這個問題。建立了在辦理繼承手續過程中公證人要向繼承人告知應進行繼承登記的機制，防止了「繼承後也不去登記」問題的發生。

第一眼看上去，法國採用的制度和日本很相似，但在制度執行者上卻有極大的差異，法國是通過專家介入從而實現了繼承登記(*1)。

今後有必要採取的應對措施

那麼，日本今後應當採取什麼措施呢？大體能夠理出以下3點。

①繼承登記的方法

為了防止土地「所有人不明」問題的發生和蔓延，很多相關人士指出，今後最重要且最需要處理的課題是繼承登記。

從中期角度來看要逐步推進修改繼承登記方法，首先，在現行的並非強制性的繼承登記前提下，急需提出能促進登記的政策，例如簡化手續和辦理手續時的專家支援等。另外，為了使那些登記記錄久遠的土地不對當地土地的有效利用形成障礙，有必要完善法律使類似土地能被有效利用。

②需要有更多的「承接人」

作為解決「所有人不明」問題的措施，第2重要的是創造土地的「承接人」。因為隨著人口減少，不被利用的土地正在增多。

筆者等人從所開展的地方政府問卷調查中了解到，地方政府從居民手中接受土地捐贈，幾乎都限定於修路用地等可預見的公共用途。為了不讓那些暫無可見用途的土地被擱置而荒廢、或因不登記繼承事項導致權利關係複雜化，從保護土地和地區公共利益的觀點來看，有必要成立非盈利組織之類來充當「承接人」。

③土地資訊庫的基本資訊

作為解決「所有人不明」問題的措施，第3點是土地資訊庫的基本資訊。只要申請繼承登記是隨意性的，那麼僅靠現今的不動產登記制度是很難掌握土地所有人的資訊。為了克服這個根本性問題，要最大限度地有效利用現行的各種稅收，構建能夠有效掌握基礎資訊的機制。當務之急是實現各種稅收之間基本項目（住址、姓名、出生年月等）的標準化，確保互換性，統一運用規則，推進資訊合作。

日本的現行土地制度，確立於明治現代國家建立之時，在戰後經濟節節攀升成長時期又得以修訂完善。這個制度重點應對的是地價高漲和胡亂開發等「過度利用」，並未設想到由於地方蕭條和人口減少帶來的各種問題。土地的「所有人不明」問題，是這種現行制度與社會變化的夾縫之間衍生擴大而來的結構性問題，沒有能夠一次性解決問題的萬能藥。

2017年6月日本內閣決議通過的日本政府「2017年框架方針」中，關於有效利用所有人不明的土地，明確寫明瞭「力爭在下一次通常國會上提出相關法案」。當前，地價下跌的趨勢還在持續，「土地就是資產」的說服力正在減弱。在這樣的背景下，為了把土地交付給下一代，應該形成什麼樣的機制呢？國家、地方政府、地區，還有我們每一個人，要把這件事當作「自己的事情」來考慮，努力不斷地修改我們的制度。