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「重門深鎖」的日本難民政策

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因地區糾紛及內戰而逃離出國的難民,在世界範圍內不斷增加。日本對從事人道支援的國際組織慷慨相助,但對接收外國難民卻表現得極端消極。為什麼日本的「門戶」如此沉重難啟呢?

世界的難民:5,100萬人

難民在世界範圍呈劇增之勢。其背景原因,是極端恐怖組織「伊斯蘭國(IS)」的崛起,導致了敘利亞、伊拉克的數百萬人逃往國外。難民多流向鄰國及歐洲等對避難者比較寬容的國家。最近還發生了利比亞偷渡船在地中海傾覆,大量難民喪身海底的慘痛事故。

據聯合國難民事務高級專員辦事處(簡稱聯合國難民署,UNHCR)估計,2013年全世界難民有5,100萬人,為第二次世界大戰後最多。同年世界各國認定的難民人數超過21萬人,從世界整體來看,難民申請者中獲得認可批准的約占4成。另外,2014年向已開發國家提出難民申請的人數約為866,000人,比上一年成長了45%,時隔22年創歷史新高。接受難民申請的國家中,德國最多,為173,000人,其次是美國。

日本的難民獲批率僅0.2%

形成對照的是日本的難民審批(*1)制度極端嚴格,能夠獲得難民身分者非常少。日本於1981年成為聯合國難民公約的締約國,第2年開始了難民審批制度。近年來,難民申請數以亞洲為中心呈激增之勢。今年3月法務省公布的數據顯示,向日本政府提出難民申請的外國人,2014年為5,000人,是日本自開始接收難民以來之最多,比上一年增加了1,740人。


各國難民認定申請者人數的變化






























































































2011年2013年
1緬甸491土耳其658
2尼泊爾251尼泊爾544
3土耳其234緬甸380
4斯里蘭卡224斯里蘭卡345
5巴基斯坦169巴基斯坦241
6孟加拉98孟加拉190
7奈及利亞52印度165
8印度51加納114
9伊朗49喀麥隆99
10喀麥隆47奈及利亞68
其他201其他456
總數18673260

注:根據法務省入境管理局資料製作

但是,通過日本政府審批而獲得難民身分的,只有11人,僅占全部申請者的0.2%。讓我們拿2013年的數據做一個國際比較。難民的獲批人數,日本是6人(申請者為3,260人),而美國為21,171人、德國為10,915人、法國為9,099人,即便是鄰國韓國,也有57人。截至2014年,日本的累積難民獲批人數是633人。從2010年起,日本還開始了聯合國難民署實施的難民第三國安置計劃(*2),但日本的難民身分批准及接收比例,在已開發國家中處於最低水準。

(*1) ^ 聯合國《關於難民地位的公約》,將「難民」定義為「具有正當理由而畏懼會因為種族、宗教、國籍、特定社會團體的成員身分或政治見解的原因,受到迫害,因而居留在其本國之外,並且不能或由於其畏懼而不願接受其本國保護的任何人」。一旦獲得難民身分,將可享有永居權、養老金及福利補貼等。

(*2) ^ 一項由第三國接收已在難民營生活的難民的制度。難民署將難民的「第三國安置」,視作為與「自願遣返」和「就地融合」同等重要的難民保護方法。

鑽制度的空隙

和歐美各國相比,日本的難民申請數和批准數都極端地少。最大的一個原因,是由於日本遠離糾紛戰亂之地,而且,還受到了可信賴的難民接收社區較少這個因素的影響。另據負責審批難民申請的法務省入境管理局官員介紹,近來在難民申請者中,出現了很多「偽裝難民」,謀圖在經濟發達的日本打工賺錢,完全背離了「畏懼迫害」這個難民定義。

實際上,以「政府迫害」為由的申請人數比例僅占整體的10%左右,不理解難民身分審批宗旨的案例也很多。「難民申請者2005年為384人,2014年之所以劇增至5,000人,都是與這些因素不無關係的」(法務省入境管理局)。

雖為聯合國難民署的第2大捐助國……

和其他主要經濟大國相比,日本的難民獲批數量極度之少,對此,日本歷來受到「接收難民態度消極」、「沒有實施充分的難民庇護政策」等批評指責。難民援助組織指出,日本的難民審批,和國際標準相比,過於嚴格。但另一方面,2014年日本向UNHCR提供了僅次於美國的1.8161兆美元的資金援助,對人道主義援助事業的間接貢獻是非常大的。

2011年,在日本加入聯合國難民公約30週年之際,眾參兩院通過一項決議,將不斷致力於保護難民並制定解決難民問題的政策,由於這是世界上首個解決難民問題的「國會決議」,因而受到人們的關注。而且,由專家組成的法相私人懇談會,於2014年底總結出一份難民政策修訂方案,提議創建一個保護機制,以有效對應日益多樣化的迫害形式,試圖在解決難民問題上強化工作。

沒有設想北韓緊急時刻下的難民接收問題

但是在國內討論難民政策問題上,沒有把北韓緊急時刻下的難民接收等關係到政治外交上的微妙問題考慮在裏面,以亞洲國家為中心的難民接收要擴大到何等範圍,國內能否做好接納難民的基礎?在庇護難民這個人道援助問題上,作為已開發國家之一員的日本有多少真心誠意,人們正拭目以待。

撰文:編輯部 原田和義

標題圖片:通過「第三國安置計劃」赴日本定居的緬甸難民家庭,2013年9月於成田機場(圖片提供:時事通信社)

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