「地方創生」——開創地方未來的動力

「I-Turn」與地區活性化——海士町的挑戰

財經 社會

島根縣外海之離島因「地方創生」的成功而受到關注。曾被人口稀少化與財政危機逼到窮途末路、人口僅2300人的小鎮,卻搖身一變充滿生機、朝氣蓬勃,就讓我們來看看這個小鎮是如何挑戰鄉鎮重建並走向成功的過程。       

日本海的離島群受到矚目的原因

近來,常常可以聽到島根縣海士町的相關消息。海士町距離日本本島大約60公里,是位於日本海的離島,隱岐諸島之一的中之島的小鎮,這個小鎮突然間成為各界的注目焦點。可以說,這是一個具有「I-Turn」(原本與此地區無緣的人們移居至此地)現象的城鎮,尤其因年輕人的移居,為小鎮注入了活力。也可以這麼說,島民成功地將島上的特產接二連三商品化。甚至在安倍晉三首相發表的演說中(2014年9月29日)被喻為地方創生的模範。另外還可以說,這是個將重點放在島上居民,成立特別地區綜合振興計劃「島的幸福論」之地方團體。

以上皆是正確的說法。怎麼說呢,原本即打算要詳細介紹,但重點在於,以上因素環環相扣、互相影響,必需以一個整體的計畫來看。而這樣一個計畫,何以能在這座島上實現,正是本篇所要探討的問題。I-Tturn・地區活性化・居民自治等,每一項都不是罕見的話題。那麼這三個項目,為何能夠在這個日本海的離島上順利結合呢?

「沒有就是沒有」的氣魄與創造力

從日本本州搭船需要3小時才能抵達的海士町,四周海岸線大約89公里的島嶼。擁有豐富的自然環境及優久的歷史。在隱岐地區被當作遙遠邊疆流放之地的時代,海士町接受了許多政治犯及貴族,其中包括了在鎌倉時代承久之亂中落敗的後鳥羽上皇,他在這座島上生活了19年,並創作了許多和歌

客觀來看,海士町的條件並非得天獨厚。往來本島及離島的主要交通工具為渡輪,光是移動就要花上將近3個小時(目前亦有高速船行駛其間)。再者,島嶼之間的移動只能仰賴船隻,結果光是移動就有可能花費一天的時間。若船隻順利航行倒還過得去,若風浪太大,船班便會停駛。像是颱風季節,被困在島上好幾天也是常有的事。而冬天的海面更是常遇狂風暴雨。雖然還有飛機可以搭乘,但不論是從大阪或出雲,每天只有一班往返離島間的航班而已。

沒有婦科醫生更令島民憂心。在隱岐諸島最大的島嶼-島後,設有綜合醫院,在那邊是有婦產科的。話雖如此,從前會有大學醫院派遣醫師到島上服務,但目前婦產科醫生仍是處於嚴重不足的狀態。要確保有醫師常駐於此,變成一件相當困難的事。結果,造成許多孕婦迫不得已必須回到本州生育。若遇緊急狀況,只能求助直升機幫忙了。

以上是隱岐諸島所有島嶼面臨的真實情況。其中又以海士町的條件最為不利。隱岐諸島大致上可分為兩部分,島前與島後。海士町位於中之島,是屬於人口較少的島前的一部分,但並非是面積最大的島。想當然爾,島上並無機場或婦產科,連便利商店也不存在。通常來到島上的觀光客,最先拜訪的是靠近港口的觀光景點「KinNyaMoNya中心」(名稱取自海士町最廣為流傳的民謠「鏗鏗鏘鏘節」。在中心裡,首先映入眼簾的便是「沒有就是沒有」的大海報,上面並繪有島的代表圖樣。的確,沒有的東西確實是沒有。若要細數的話,這個也沒有那個也沒有,數也數不盡吧。

靠近港口的KinNyaMoNya中心夜景、及中心內的工作人員

不過,「沒有就是沒有」將這句話反過來說,就變成「有就是有」。大海環繞四周,擁有豐富海產的這座島嶼,由於有品質良好的湧泉、稻米生產可以自給自足。豐富海產及澄淨水質,再加上本地特有的農產品。與其哀聲嘆氣自己所沒有的,島上的居民反而大方地享受既有的資源恩惠。不僅如此,換個角度來看,「沒有就是沒有」,代表「什麼都有」,這樣的解釋也說得通。也就是說,只要動腦發揮創意,什麼都可以自己創造。舉例來說,在這座沒有圖書館的島上,若是有人帶來一些書,就可以成為一座圖書館了。島的標語,正展現了居民們以島為榮的自信。

小小島嶼具有豐富的觀光資源。上圖:航行於三郎岩附近的日本海首艘半潛水型展望船「海士坊」(左)與夏天人氣露營及海水浴景點的明屋海岸。/中圖:祭祀後鳥羽上皇的隱岐神社(右)同時也是賞櫻勝地。左為祭祀原住民神明・宇受賀命之宇受賀神社的夏日祭典活動。下圖: 8月的鏗鏗鏘鏘節,不分老少每人手持飯勺,隨著海士町最廣為流傳的民謠「鏗鏗鏘鏘節」旋律而起舞,是町內規模最大的活動。山內道雄町長(左)依循傳統,丟擲內有籤文的糕餅給大家

斷退路,分勝負

現今風光的海士町,過去也曾面臨窮途末路之困境。與日本其它地區的島嶼一樣,同為少子高齡化及人口減少所苦,在這座島上,產業長期以來由公共事業所支撐。然而,原有財務困難加上地方負債仍持續增加,到了2003年,每年的償還金額終於逼近年度預算的三分之一。而再度衝擊這座島的是地方財源不足的危機。由於地方稅收大幅減少,海士町幾乎要淪為財政重建團體。

此時,浮上檯面的方案是與鄰近地方政府之合併。但對於一島一町的海士町而言,透過與隔著海的鄰近地方自治體的合併,來提高財政效率這件事,並非值得期待的樂觀選項。因此,山內道雄町長開始展開居民間的深度對談。在島上14個地區舉辦居民集會,探討是否需要合併。最後獲得的結論是,不合併,選擇獨自努力生存下去。當然,這不是一條簡單的路。而居民們天人交戰後所做出的決定,也同時展現了斬斷自己退路的決心。

首先要改變的是行政面。為了財政重建,地方政府必須咬緊牙根從自身做出改變,這是不可或缺的改革手段。町長大動作砍減自己的薪資,不久之後,上至管理階層下至一般職員,皆了解町長勢在必行的決心。然而,僅僅削減預算並無法帶來任何產出。剩下的珍貴預算應如何使用,是非常重要的課題。首先,海士町將這筆預算用在導入冷凍食品新技術CAS上(Cells Alive System)(CAS是指不破壞海產的細胞直接冷凍的技術)。對小規模的城鎮來說,是個相當冒險的決定。但也藉此機會,順利將真空包裝的島上海產推廣到全國各地。

以CAS冷凍技術保存鮮度之白烏賊(上圖),採用真空包裝。使用CAS冷凍烏賊的海鮮丼飯,是東京淺草「離島廚房」菜單上的人氣料理

蠑螺咖哩、隱岐牛全面推廣至日本各地

緊接著是商品的推陳出新。安倍首相所介紹的蠑螺咖哩便是其中之一。在島上,人們習慣以蠑螺肉代替普通肉品加入咖哩之中,順勢推出了蠑螺咖哩調理包,成功成為第一項熱賣商品。接者是岩牡蠣的研發。研究來自全國各地的岩牡蠣,率先推出初春時精心挑選之高品質岩牡蠣做成的商品,因而成功開拓出全新的販售通路。

蠑螺咖哩調理包與岩牡蠣「春香」的打撈作業

隱岐牛也是熱門話題之一。隱岐地方多採放牧方式飼養牛隻,雖說生產體魄強健的牛為其傳統,但由於離島運輸成本高昂,因此一直以來都是在小牛的時候便出售至他地。對此,開始在東京市場販售頗受好評的高品質的成牛,順利走紅並打響「隱岐牛」的名號。儘管有限制出貨量,隱岐牛仍受到全國各地極高的評價。其它像是天然鹽或當地茶品「福木茶」等,每一項皆是人氣注目商品。到底是如何辦到的呢?

「島生島長」的「隱岐牛」,在資源豐富的自然環境中生長(上圖)。淡雅清香為「福木茶」之特徵(下圖左)。及使用保保見灣海水、以手工細心製作的天然鹽「海士乃鹽」

活用「I-Turn」實習生的聯想力來推廣島嶼的魅力

秘密的關鍵,便是本篇文章開頭所提到的I-Turn。當想要活化自己的家鄉時,島民們不僅得依靠自身力量站起來,更必須大膽引進外部力量。由數據顯示,2004年起的10年間,有294戶約437人遷至島上居住。對於人口只有2300人左右的小島來說,這是相當驚人的數字。而且,移居者多為20歲到40歲間的年輕世代,定居率非常高。那麼為何會有這麼多人要移居至海士町呢?

其中一個重點在於實習生制度。海士町不僅提供移居者住宅和各種行政服務,還建立了實習生制度,讓實習生們有機會參與島上魅力商品的製作。實習生在居住於島上的一定期間內,必須完成分配的工作,期間過後便沒有限制了。可以自由選擇要留在島上或是離開。在日本其它地區,給予移居者相當優厚的經濟支援,因此對移居者有著過多期待,導致雙方認知不同產生差距。而海士町則是提供足夠的情報給來訪者,但不做非必要的限制,尊重居民自由意志乃為其特點。

再者,將I-Turn實習生所提出之優秀企劃案,實際應用於公有民營機構等,支援企劃案的實現正是這座島嶼的獨特之處。已經商品化上市的產品,有好幾項是因為實習生的發想而開始的。對一直以來居住於此的島民們來說,這個島的一切是那麼地自然,而未意識到那是島的魅力。透過島外人之眼,再次發現小島的魅力之處,進而推出商品讓更多人知道。像這樣對經營策略有自覺並持續推動的心,是海士町成功的最大原因。

「島上的民主主義」所激發的鄉鎮營造

儘管如此,舊住民與新住民若彼此不相往來的話,絕對無法達到活化島嶼的目標。讓兩者互相交流、同心協力化為一體,乃為第四次綜合振興計劃的內容之一。相較於許多地方政府的振興計畫,僅是枯燥乏味數字的羅列、亦或是讓人感覺良好的華麗大餅,海士町的計畫倒是滿滿的歡樂插圖,並且更為具體。

從15歲到70歲的新舊住民合為一體,積極參與主題為「島的幸福論」的振興計畫制定(圖片提供:studio-L)

主題為「島的幸福論」,特別是針對不同分章「1人能做到的事」「10人能做到的事」「100人能做到的事」「1000人能做到的事」有著不同具體的提案。舉例來說,活用關閉的幼兒園區做為興趣與交流空間的「海士人宿」、對過密竹林進行疏伐,並使用其竹材製作炭材的「鎮竹林」、將海士町魅力推廣至全國的「AMA情報局」、傳承海士傳統文化及職人技術的「海士大學」等。每一項皆清楚標示具體情報來源與可提供諮詢之行政機構。

當海士町制訂此振興計畫之時,由居民與行政部門職員分為四組,對這些議題持續討論了一年。邀請以「鄉鎮營造」聞名的山崎亮先生,提供了一些有用的建議。新舊住民彼此之間能夠徹底對話,奠定了海士町鄉鎮營造的基礎。包括在合併議題上,由島民們決定自己未來,可以說是「島上的民主主義」激發小島的前進動力也不為過。
正因為曾身處窮途末路之境,島民們意識到事情嚴重性並徹底展開對話,藉由外來移居者提供不一樣的視野及創意發想,新舊住民一體同心的鄉鎮營造也持續向前邁進。以海士町的成功為借鏡,相信將帶給日本其它地區極大的啟發。

2014年11月20日 圖片提供:海士町役場

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