天皇退位問題考

皇室典範與退位特例法:「例外」成為「先例」的矛盾

政治外交

針對天皇陛下退位的立法問題,眾參兩院正副議長於3月中旬向首相提交了「討論總結報告」。由於《皇室典範》未對退位問題做出規定,因而試圖通過特別立法來與其「融為一體」,允許退位。筆者指出,這份國會建議中存在「例外會在不知不覺中變成先例」這樣的矛盾。

公務負擔始終無法減輕

去年8月8日,天皇陛下在視訊講話中表明了年邁體弱希望退位的想法。據媒體報道,迄今他接受過攝護腺癌手術和心臟冠動脈搭橋手術。負責皇室工作的宮內廳時刻關注著年事已高的天皇陛下的身體狀況,一直在盡力削減負擔較重的公務活動。

天皇陛下即位時宣誓將遵守日本國憲法,一直以象徵天皇的身分與國民同甘共苦,積極履行自己的職責。近年來,他訪問過福島和熊本等災區,看望慰問了受災群眾。在這些象徵天皇的公務活動中,他尤其重視戰爭死難者的悼念活動,除了國內的沖繩、廣島和長崎等地外,還不斷遠赴第二次世界大戰的激戰之地塞班島和帛琉等海外多地悼念戰爭死難者。

政府將天皇的活動分為3類。除了憲法規定的「國事行為」外,還有以象徵天皇進行的「公共行為」,它們合稱為「公務」。按照憲法中的「政教分離原則」,宮中祭祀被視為私人行為,劃分到了「其他行為」的類別。

法律對「公務」沒有規定,做或不做完全取決於天皇陛下個人。嚴謹真誠的天皇陛下一直懷著強烈的責任感和滿腔的熱情去履行各種公務。他總是將國民放在第一位,沒有採納宮內廳要減輕他的公務負擔的建議。他始終對國民一視同仁,這導致了公務負擔遲遲得不到減輕。

退位想法始於數年前

另一方面,2011年9月民主黨野田佳彥內閣時期,皇族人數嚴重減少的問題作為一個政府課題凸顯出來。高齡皇族相繼離世,年輕女性皇族婚後又將失去皇籍,為此人們擔心今後皇族人數會越來越少。這樣不僅難以維持長期以來的各種皇室活動,具有皇位繼承資格的人也變得寥寥無幾,皇位繼承難免趨向不穩定狀態。

同年10月上旬,時任宮內廳長官的羽毛田信吾將這一問題以「十萬火急之事」向野田首相做了匯報。次年的2012年,野田內閣就皇室制度的狀況召開了專家意見徵詢會。會上研究了有關女性皇族婚後繼續分擔皇室活動時的制度設計問題,並於10月公布了包含「創設女性宮家(宮家,即王府。如同皇室的分家,皇子在成年或成婚後,由天皇賜宮號——譯注)」內容的總結報告。但是,野田首相為了換取在野黨的支持以通過立法增加消費稅,在11月履行了8月時對自民黨做出的解散眾議院的承諾,年末舉行了大選,所以女性宮家一事未能落實。

在那次大選中,自民黨從民主黨手裏奪回政權,成立了第二次安倍晉三內閣。該內閣雖也對如何應對皇族減少和減輕天務負擔的問題繼續進行了探討,但看似它並沒有成為重要事項。去年7月,突然就出現了天皇陛下希望「生前退位」的報道。

8月,天皇陛下發表視訊講話後,引發媒體熱烈報道,並且多數國民也表示在情感上可以理解。通過一些採訪前宮內廳參事等相關人士的報道可以看出,天皇陛下數年前就已經向身邊人員表達過讓位的想法。回想起來,早在2015年12月23日的生日記者會上,天皇陛下就坦率地提到自己年事已高,表示天皇應該是能夠履行象徵天皇職責的人。

新舊《皇室典範》都未對退位做出規定

那麼,能否體察天皇陛下的意願並讓他實現退位呢?《皇室典範》第四條規定「天皇駕崩後,皇嗣立刻即位」,皇位的繼承僅限於天皇駕崩時。這裏所說的「皇嗣」,指的是皇族中皇位的第一繼承人,從目前而言就是皇太子殿下。

現行《皇室典範》中沒有關於退位的規定,因此退位需要通過修改典範等立法措施來實現。《皇室典範》是憲法的下位法,修改《皇室典範》只需在眾參兩院獲得過半數贊成通過即可。現行的《皇室典範》在許多方面繼承了戰前舊《皇室典範》的內容,天皇終身在位制也是其中之一。

新舊《皇室典範》在制訂過程中,在確定終身在位制上都不是一帆風順的。舊《皇室典範》是頒布大日本帝國憲法的同一年,也就是1889年2月11日制定的。當時負責相關立法作業工作的法制官員井上毅和華族(存在於明治維新至二戰結束期間的貴族階層——譯注)柳原前光主張以法定條款對讓位這種傳統慣例做出規定,而總理大臣伊藤博文對此表示強烈反對。在1887年3月的高輪會議上,為避免手握大權擁有大元帥頭銜的天皇被政治利用,伊藤博文堅定地駁回了井上等人提出的讓位方案。

現行的《皇室典範》和日本國憲法同在1947年5月3日生效。1946年3月設立的臨時法制調查會第一分會的小組委員會,針對是否規定有關退位條款進行了審議。當時,由於退位問題與昭和天皇的戰爭責任密切相關,所以在後來與盟軍總司令部(GHQ)的談判以及帝國議會的審議過程中也引發了爭議。東京帝國大學教授宮澤俊義等站在法制局一方的委員持贊成意見,而高尾亮一等宮內省方面的人士則表示反對。另一方面,據說GHQ也抱有警惕心理,認為如果允許天皇退位,那麼懷有野心的天皇退位後會參與政治活動。

戰後,國會層面也反覆對天皇退位問題展開了討論。實際上在1984年,國會就曾圍繞年逾八十的昭和天皇退位問題展開過質詢。時任宮內廳副長官的山本悟在答辯時就《皇室典範》中沒有關於退位的規定一事舉出了以下幾個理由:①如果允許退位,那麼太上皇和法皇的存在恐會帶來不利的影響;②可能出現非天皇本意的強制退位;③天皇可能會恣意退位。

基於天皇意願的退位,無疑與規定了象徵天皇不擁有政治權能的現行憲法第四條相悖。有關退位的是是非非,應該在維護天皇地位穩定性的同時,本著「基於主權之所在的全日本國民的意志」這一憲法規定,展開廣泛的國民討論。

妥協之產物

天皇陛下表明了自己的願望之後,許多國民都認為不應讓年邁的天皇陛下承受更大的負擔,希望他能儘早退位。希望將自己多年來履行的公務確實交給下一代,自己在旁邊守望未來的發展——天皇陛下的這種想法也是完全可以理解的。

然而,現行的《皇室典範》並沒有設想到退位這種情況。只是規定了在天皇身心罹患重大疾病或者發生事故時設置攝政。即使從象徵天皇制度的宗旨而言,天皇與前天皇的同時存在還會造成象徵及權威的二元化,很可能導致凝聚力的弱化。這顯然有悖於「日本國民統一之象徵」的憲法理念。

政府去年秋季成立的「關於減輕天皇公務負擔的專家委員會」於今年1月在聽取和參考了有關人士的意見後,整理公布了一份論點報告。圍繞天皇退位問題,主要存在3種觀點:1是通過修改《皇室典範》來實現退位制度化,2是僅限天皇陛下一代的特別立法,3是反對及消極論。

鑒於這一情況,政府和執政黨主張制定特別立法,民進黨等多數在野黨主張修改《皇室典範》,朝野各黨之間對採用何種法律形式存在爭議。在眾參兩院正副議長斡旋下的各黨磋商中,也依然延續了這種對立的格局。

民進黨根據憲法第二條「依國會決議之皇室典範繼承皇位」的規定,以字面解釋的形式,一直主張特別立法構成違憲。因此,執政黨方面提出了在《皇室典範》附則中增加特別立法的依據性條款這樣一種妥協方案,嘗試向在野黨的意見靠攏。

鑒於舊《皇室典範》是議會完全不可干涉的「皇室家法」,憲法第二條的規定強烈反映了美國的意願,即將新《皇室典範》置於了國會的管控之下。

由此來看,在政府提交法案提請審議前,國會的參與具有重要意義。然而眾參兩院議長3月匯總的國會建議,雖說是妥協的產物,不知不覺間變成先例,似乎太過自相矛盾。(*1)此次優先考慮快速完善法律條款是無可奈何之舉,但國會和政府還需要進一步討論退位和皇位繼承的方式,將「高齡」作為退位條件,並就皇族人數減少問題明確具體的解決辦法。

標題圖片:《皇室典範》原本影本(Aflo)

(*1) ^ (編輯部注)國會建議通過在《皇室典範》附則中增加特別立法的依據性條款,使之與典範「融為一體」,以打消違反憲法第二條之嫌,明示退位是一個例外措施,並還可以成為未來天皇退位時的先例。

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