「骨太方針」：旨在將擴大接收外國勞動者引向「成功」

對「移民政策」存在與否的質疑已過時

2018年6月，日本政府在內閣會議上通過了所謂「骨太方針」，向擴大接收外國勞動力敞開門戶。今後，針對日本國內無法確保同等勞動力的情況，可依據各行業接收方針吸納新的外國勞動者。

此次制定的政策對作為適用對象的外國勞動者的暫住時間設有限制（共計不超過5年），政府的觀點認為「有別於移民政策」。另一方面，這項政策還涉及到探索如何與現行的技能實習制度和高端技術人員接收體系（「積分制」）相結合，以及促進律師人才的接納等內容，給人以旨在放寬外國勞動者定居條件而進行制度改革的印象。 

這項政策「是否屬於移民政策」似乎成為人們關注的焦點之一，這一問題的提出我們姑且不用「荒謬」來評價，但至少可以說這種思想已落伍於時代。理由有如下三點。

不要求外國人「同化」的潮流

首先，若將考慮到外籍居民語言、文化和社會歸屬性的政策稱作「移民政策」，那麼如今在日本這樣一個自由民主制國家，已經不可能在政策形成過程中不考慮這些因素了。當然會有人批評政策沒有充分考慮到外國人，但可以認為，因此就需要「移民政策」這個前提已不再成立。

其次，作為政策物件的外籍居民也已不再需要傳統意義上的「移民」地位。他們希望自己在生活方式、習慣和語言等方面的多樣性得到尊重，而不是被接納自己的社會加以強制性同化（acculturation）。

最後是國際環境的變化。歐洲已大張旗鼓地開展承認多重國籍的制度改革。同時，醫生、律師等資格的相互認證以及補充養老保險金制度等社會保障方面的協議簽署工作也在不斷推進。這一方面降低了希望移居群體的移居門檻，另一方面也讓某種社會形態的出現成為可能，即對祖國的歸屬感不會成為異國生活的障礙，它不同於以「移民」為前提的社會，——「移民」如不能融入移居地的制度和社會體系就無法過上穩定的生活。換言之，除了作為文化社會性群體外，作為母國國民在國籍國以外的國家工作和生活的環境正在迅速完善。這就是所謂「國民性的固定化」。這在全球化迅速發展的現代雖然有悖於時代潮流，卻是一個頗有趣的現象。

總之，基於上述原因，我個人認為，無論對接收國還是希望移居的群體而言，必須成為「移民」的時代已經成為歷史。

「迴圈式移民」的概念促使日本做出決策

鑒於以上論述，我們再度審視本次擴大接收外國勞動者的意義。政府過去對通過接收第4代日裔而引進非熟練勞動力等做法持謹慎態度，但這次看似突然轉變了思路，迫切希望大規模引進勞動力。然而，很可能此次改革背後的推手經濟團體聯合會（簡稱「經團聯」）等組織向來以人口問題為由，主張大規模吸納外國人。而且可以認為他們說服了過去被認為出於治安原因而持謹慎態度的法務省（入國管理局）和員警廳等機構，最終促使政府做出了此次決策。

經濟界積極採取措施引進外國勞動力，而治安部門予以反對，這種對峙局面絕非日本獨有，但各國採取解禁政策的環境不盡相同。此次日本的政策背景除了認定針對遊客的入境政策奏效外，還包括國際商業環境的因素，具體而言，安倍政權關於國際投資與勞動環境完善的積極方針，以及日本對其獨特的產業技術和經營方式的執著已難以確保相對優勢地位。

就入國管理政策而言，「迴圈式移民（circular migration）」的概念逐漸深入人心，這一國際環境或許也從結果上推動了日本做出此次決策。迴圈式移民指的是基於以下思路的出入境管理戰略：外國勞動者不在接收國定居，而是在停留一定時間後遷移到母國或者第三國，這樣一來，不僅能夠滿足接收國的勞動需求，還有助於解決母國傑出人才流失問題，為社會基礎設施的發展做出貢獻。

站在扶持開發中國家的立場上，聯合國對此也表示贊同，而歐美國家則期待著通過這一政策遏制移民的過度流入。在這一點上，外國人回歸本國具有重要意義。許多已開發國家已體驗到採取強制遣返（deportation）措施將外國人驅逐出境存在著局限性。迴圈式移民的好處在於，可以從肯定意義上將之理解為外國人的回歸有助於本國（或第三國）的經濟社會發展，由此可以促使其毫無「愧疚」地回歸本國。當然，對於採取嚴重損害當事者人權的形式促使其回歸的行為應予以譴責，期待著以聯合國為首的國際組織發揮監督功能。而另一方面我們也可以認為，這一概念的普及為以往在移民解禁政策方面態度極為消極的日本敞開門戶提供了催化劑。

無需「向歐美看齊」

日本將來是否會成為移民國家（country of immigration），這也是民眾關注日本此次決策的視角之一。有評論指出，與接納眾多外國人的歐美各國相比，日本接納外國人的比例較低（3%左右），然而從發展論的角度理解接納外國人的政策，這種觀點不僅缺乏依據，還會誤導讀者，使其認為大量接納外國人的國家就是好國家。外國人的接收歸根結底應依賴於國家的民主決策。歧視與偏見固然不可助長，但我們也不能由此就認為接收更多外國人的國家才能享受和平與穩定，這種信念不僅是錯誤的，而且也有悖於事實。

美國移民研究者詹姆斯・霍利菲爾德認為，現代諸多國家屬於「移民管理國家（Migration State）」。其含義是，許多國家雖然出於政治經濟原因需要引入外國勞動力，但另一方面又因為政治社會原因，對如何實現外國勞動力和本國國民的和諧共處而焦思苦慮。出於同樣的緣由，「移民管理（migration management）」和「移民治理（migration governance）」的措辭開始替代出入境管理（immigration control）而頻繁出現。

接納外國人，將給日本社會帶來諸多裨益。毋庸置疑，他們在經濟上有望為日本補充「實戰能力」，旨在吸引外國人的政策與日語培訓也有助於加深外國人對日本的理解。社會上對於多樣性的理解和尊重人權等思想也有可能進一步深入人心。對外國人的理解以及對人權的尊重也將促使日本人在人權和多樣性方面的福祉得到提升。

另一方面，不僅是歐洲國家，即便以往被視為傳統移民國家的美國和澳洲，本國國民和外國人（移民）之間的糾紛也引發了社會動盪。無論其他國家如何抨擊日本不採納「移民政策」，移民政策都不具有國際競爭性質。某項措施對於國家是否必不可少，歸根結底應當由國家理性地做出判斷。

能否幫助外國人和日本人雙方弱勢群體

「明明希望接納的是勞動力，結果來的卻只是人」，最近經常能聽到這種說法。如果是物品，那麼不需要時停止進口即可。但如果是活人，就不可能「隨意丟棄」了。同時，在考慮如何實現本國國民與外國人和諧共處時，容易被忘記的往往是本國國民的待遇問題。尊重多樣性固然重要，但落實到政策上卻非常困難。本來國家就需要能夠凝聚人心的意識形態和理念，多樣性受到這些意識形態和理念的制約，國家的治理就會容易得多。

在缺乏統一理念的多元文化社會，可能會出現美國政治學家法蘭西斯・福山等人提到的「身份政治（identity politics）」（基於人種和民族等屬性的政治）。由此形成這樣一種觀點：國民應該按照族群進行劃分，「不僅針對外國人等特定群體，還應將本國國民視為屬於國內的群體，為其提供方便」。這一觀點從英國脫歐、特朗普政權的誕生、匈牙利和奧地利等國反移民政權的誕生中均可窺見端倪。如果不立足於對具體實情的分析，而是將這種動向作為過度右傾化和非理性的對策予以摒棄，那麼在思考如何形成穩定的日本社會這一問題時，不僅會有失妥當，甚至還存在危險。

至關重要的是，時間或早或遲，規模或大或小，日本終將經歷在接收外國人方面「經驗豐富的國家」已然經歷過的社會動盪。今後恐怕會要求政治上具備妥善運用身份政治的平衡感。但即使做到了這一點，後續是否會出現道德淪喪問題依然堪憂。這是因為我們可以想像，此前被視為應作為日本人的道德加以遵守的各項規範，如果隨著外國人口規模的擴大而明文化，那麼只要不觸犯法律就不成問題的想法和行為就會日益凸顯出來。過去憑藉「默契」維持的日本社會的秩序並非完全沒有發生動搖的可能。

與其他國家相比，日本接收外國人的規模或許要小一些，但絕對沒有排外傾向。然而，在外國人的問題凸顯後，日本也不完全排除真正出現排外傾向的可能。這是過去一直接收外國人的諸多國家已然呈現出的現象。其根本原因在於，越來越多的本國國民感覺移民的存在破壞了自己的人生，至於事實是否如此，我們姑且不論。外國人拉低了本國國民的生活品質，無論是針對這種言論，還是實際情況如此，我們都無法表示歡迎。如果外國勞動力從中長期來看對日本經濟和社會有益，那麼能否說服本國國民至少對短期內的衝擊予以容忍，這或許就要考驗決策者的政治力了。政治能在多大程度上惠及外國人和日本人雙方都存在的弱勢群體，這是此項新政策成功的關鍵。

（2018年9月）

標題圖片：在建築工地作業的越南技能實習生。2016年11月11日，東京都新宿區（讀賣新聞／Aflo）