「移民」與日本社會

日本農業生存之道:外國人才引進的現狀與課題

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為了解決農業勞動力嚴重缺乏的問題,政府決定延長外國人技能實習的研修時間並在戰略特區對外國人就業實施解禁措施,「骨太方針(經濟財政運營和結構改革基本方針)」也將農業納入擴大引進外國人才的物件領域。希望政府今後進一步採取措施完善人才引進體制,提高勞動生產率。

急劇的結構變化與日益嚴峻的勞動力短缺問題

多年來,日本農業界,中小規模和零星分散型農業從業者占絕大多數,而目前農業結構正在發生急劇變化。高齡及中小規模農戶大多已棄農,其農業用地源源不斷地集中到意欲擴大規模的農業從業者手中。這些從業者一面增加僱用者,一面考慮進一步擴大規模。

日常從事農業生產的「基幹農業從業者」2017年約為151萬人。與10年前的200多萬人相比,減少了四分之一。而從各地區農業用地向農業經營骨幹人員集中的情況來看,2000年的集中率(骨幹人員的利用面積在農業用地總面積中的占比)約為28%,2017年上升至55%左右。

多數農業從業者以家庭經營為主,隨著規模的擴大,越來越多的從業者從家庭經營轉為法人經營。2011年,採用法人經營形式的農業從業者約為1.4萬個經營實體,2017年增加到約2.3萬個,增加了4成左右。政府鼓勵農業經營向法人轉型,提出到2023年增加到5萬個經營實體的目標。

隨著經營實體平均規模的擴大,員工人數也呈現出增加的趨勢。法人及個人平時僱用的「僱用農業從業者」從2011年的約18萬人增加到2017年的24萬人。儘管如此,勞動力依然短缺。2016年4月,日本農業法人協會向全國農業協同組合聯合會(JR全農)、全國農業協同組合中央會(JR全中)及農林中央金庫(農林中金)發起號召,成立了「農業勞動力支援協議會」,旨在商討農業人才短缺的解決對策。該協議會表示,僱用人數的成長速度趕不上法人數量的增加及其規模的擴大,僱用農業從業者目前短缺7萬人。這一缺口還在逐年擴大,預計5年後將達到13萬人。

針對人才短缺問題,農業界此前也並未採取消極態度應對,而是積極僱用老年人、女性和身障人士等多樣化人才。此外,也有不少農業從業者充分利用機器人、無人機等資訊通信技術減輕勞動強度,彌補勞動力缺口。不過,日本農業競爭力的源泉在於高品質農畜產品的生產,細緻的手工作業必不可少。而且,雖然有些農作物的種植機器化程度很高,如水稻,但也有農作物如果樹,幾乎完全依賴手工作業。

延長技能實習生的實習時間

只靠日本勞動力無法維持農業生產,這種情況並不是最近才出現的。在生產前線,從上世紀90年代起就在農業經營中開始實行外國人技能實習制度。目前,約有2萬5000名技能實習生活躍在農業領域。常聽農業經營者說:「沒有技能實習生,農業經營就無法維持。」

不過,既然是實習制度,就會受到各種制約。研修時間最長為3年,每家經營實體可接收的研修生也是有人數限制的。此外,作為實習對象的工作種類及勞動作業也有限定,無助於研修的單純勞動是不允許的。針對3年的期限,生產前線要求政府妥善考慮的呼聲很高:「到了掌握技術的時候就回國了」,「時間全都花在了指導技術不熟練的研修生身上」。

在這一背景下,近年來政府陸續制定了有關擴大引進外國人才的政策。其中的一項措施為,僅限優秀接收單位和監理團體,可將技能實習期由最長3年延長到5年。此項措施將納入2017年11月起實施的《外國人實習的合理實施及技能實習生保護相關法律》。

戰略特區外國人就業解禁與「骨太方針」

第二項政策是在國家戰略特區對外國人就業採取解禁措施。由人才派遣公司介入其中,在希望引進外國人才的農業從業者與外國就業者之間牽線搭橋,在完善外國人人權監理體制的基礎上,允許技能達到一定水準以上的外國人入國和就業。在農業領域允許外國人「就業」尚屬首次,對每個經營實體也不設人數限制。不過,就業時間僅為3年,不允許永久居住。在被指定為國家戰略特區的10個區域,愛知縣最早表示執行此項措施,2018年8月已選定人才派遣企業。

針對上述變化,農業發展興旺、大量引進技能實習生的產地呼籲:「希望不僅限於國家戰略特區,而是在全國範圍內對外國人就業實施解禁。」

「農事組合法人長崎南部生產組合」在長崎縣島原半島附近組織了約120名農業從業者,收購其農產品銷售給生活協同組合(生協),董事長近藤一海指出:「由於無法確保勞動力,不少農業從業者想擴大規模,但是無法擴大。」如果不能擴大規模,隨著農戶數量的減少,勢必造成國內生產力低下,為了填補缺口,進口農產品則有可能增加。他說:「如果不放寬限制,進口農產品必然會增加。不應該實行特區限定制度,而應該儘早在全國範圍內解禁。」

2018年6月,政府出臺了第三項政策。內閣會議通過了將引進外國人才的新制度納入「骨太方針2018」,細則還有待今後制定,但已規定滯留時間為5年,農業也作為對象行業之一被列入候補範圍。人才引進的對象為擁有一定技術水準的外國人,包括完成技能實習的外國人。以技能實習生的身份赴日的外國人利用新出臺的人才引進制度,最長可在日本滯留10年,農業領域的不滿可望消除。

違規行為頻發,有待行業整體完善體制

然而,要想利用上述制度穩妥確保農業領域的勞動力,還需要農業領域完善體制。

一是行業整體應不斷完善將人權納入考慮範圍的外國人才引進體制。此前發生過對技能實習生的違規行為,如接收單位不提供合理的薪資待遇,沒收實習生的護照以防其逃走等等。據法務省統計,每年約有200起違規行為被曝光,從行業種類來看,農業和漁業最多,占整體的三成。這一問題也被傳播到國外,美國的販運人口報告指出,技能實習生的人權在日本沒有得到足夠的保障。

鹿兒島縣Kosen Farm有限公司社長古川擴
鹿兒島縣Kosen Farm有限公司社長古川擴

但事實上,僅就筆者對錄用外國技能實習生的農業從業者進行的採訪來看,他們還是採取了極為合理的措施。不少經營者在錄用實習生之前,不僅自費前往對方國家與候選人直接面談,還前去家訪,當著對方父母的面向其說明實習內容。Kosen Farm有限公司社長古川擴就是其中之一。這家企業是鹿兒島縣一家從事養雞、蔬菜生產和鹹菜加工的企業,現在接收了6名越南實習生。古川表示:「在提醒員工注意時,對日本員工和技能實習生雙方都給予告誡。為了避免實習生萎靡不振,要注意不要干涉他們的私生活。」

只要發現哪怕是極少數的違規行為,剛剛敞開的就業解禁大門就會重新關閉。韓國早於日本對外國人就業實施解禁政策,為了避免出現過去在引進外國人才中發生的糾紛,農協將避免糾紛的指導守則製成DVD,發放給接收外國人才的農戶。日本恐怕也需要採取這方面的措施。

Kosen Farm的工作人員。外國技能研修生也很活躍
Kosen Farm的工作人員。外國技能研修生也很活躍

提高勞動生產率,以確保外國人才

應採取的另一項措施是提高農業勞動生產率。國立研究開發法人農業與食品產業技術綜合研究機構中央農業研究中心所長梅本雅指出:「從上世紀90年代後半期到2010年,農林水產業的勞動生產率呈現出下降趨勢。」日本的農業通過品種改良、使用化肥和農藥,提高了單位面積產量,此外還力求通過機械化提高效率,但是近20年來卻再也沒有明顯的進步。

勞動生產率低下,支付給員工的報酬就會受限,這成為確保外國人才的瓶頸。不僅是日本對外國人才有需求,歐美及亞洲各國也是一樣。筆者幾年前在考察丹麥和荷蘭的農業時了解到,這些國家支付給外國勞動者的時薪在2500日圓以上。上文提及的Kosen Farm有限公司社長古川也表達了這種危機感:「日本的農業只有提高勞動生產率,給出不低於國外的薪資待遇,才有可能確保外國人才。」

外國人才錄用制度的完善對日本農業或許大有裨益。不過,只有經營者轉變思想,提高勞動生產率,日本農業才能存續和發展。

(2018年10月)

標題圖片:茨城縣坂東市的農戶收萵苣的場景 (2017年3月,Aflo)
文內圖片:Kosen Farm提供

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