「移民」與日本社會

外國人接收政策與日本的未來

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過去,討論移民問題一直是日本的一個禁區,而最近終於開始解禁。關於將從2019年4月正式施行的新政策,外國人定居政策專家為大家帶來了通俗易懂的解讀。

5年內接收34.5萬人

從2019年4月開始,拿到基於政府新政策創設的「特定技能」在留資格的外國勞動者就可以入境了。按照計畫,今後五年的接收人數上限是34.5萬人,這個數字本身並沒有多麼驚人。然而,對於今後日本將面臨嚴峻的人口減少局面,毋庸至於地會繼續增加接收外國勞動者的人數。在這個意義上,或許可以將政府此次提出的新方針視作為日本的一個歷史轉捩點。

2018年末,朝野各黨在國會上圍繞新政策持續展開激烈的攻防戰,媒體議論也是百家爭鳴。多年來,一直被視為禁忌的移民討論終於解除封印,成為人們自由討論的話題,或許這本身就可謂是一個重大的變化。

政策的三大要點

那麼,新政策具體有哪些內容呢?我們可以重點關注三大要點。

(1) 創設以工作為目的、在留時間上限為五年的新型在留資格

過去,面臨日本年輕人口持續減少的同時,日本政府卻主張不允許外國人從事藍領崗位的工作,結果就只能以增加技能實習生和「打工留學生」等變相形式來接收勞動者。針對這一點,新政策首次面向藍領崗位創設了「特定技能」這樣一種以工作為目的的在留資格,這是正確的方向,值得肯定。

但另一方面,又存在一種擔憂——是否會發生以前在技能實習生身上發生過的違反勞動基本法的問題。由於推行技能實習制度以後違法行為頻傳,所以針對為外國勞動者和合作廠商共同組成的監理團體採取了許可制。但本次推出的特定技能制度則採用了註冊支援團體負責實施的註冊制度。新制度到底能不能避免在技能實習制度下發生的違反勞動基本法和每年超過7000名技能實習生失蹤等各種問題呢?

一旦註冊支援團體之間的競爭白熱化,勢必形成以廉價服務為賣點的局面,最終難免會導致支援行動的品質下降。為了防範這種問題,必須採取一些新措施,譬如由合作廠商對用工企業和註冊支援團體在接收外國勞動者方面的體制健全度進行評估,在外國勞動者赴日以前向其告知接收體制的客觀情況,並公之於眾,提高過去技能實習制度欠缺的透明性。

另一個問題是,今後如何處理此前用於接收實質意義上的外國勞動者的現行「技能實習制度」。新的特定技能制度對各種接收工種分別設定了人數限制,而技能實習制度並沒有按行業設定的人數限制。如果兩種制度並存,那麼人數限制就難免失去意義。既然已經推出新制度,那就必須廢除技能實習制度,或者將運用範圍限定在國際合作領域,而這本來就是該制度的創立初衷。

此外還有一點,在目前這個階段,制度設計還沒有完全定型,通過新制度赴日工作的外國人跳槽到都市這個問題也需要妥善應對。新制度允許跳槽,但這樣一來,外國勞動者就很可能流入到薪水較高的大都市。對此,是否應該推動外國勞動者向可以實現定居的「特定技能2號」資格,或是對一直在地方上工作的外國人給予一定的金錢獎勵?這個問題值得研究。在振興地方的政策方面,就針對從東京都市圈流動到地方的勞動者設有這樣的制度。

(2) 為留日期間考試合格者開闢定居途徑

特定技能制度最重要的特點,是創設了「特定技能2號」資格的制度,為外國勞動者創造了定居日本的途經。但在現階段,只是針對建築工程業和造船・船用機械工業兩個行業提出了將從2021年度開始實施向2號資格過渡的方針。如果希望吸引優秀的外國人,那就應該明確路徑,儘快公佈可以過渡到2號資格的前提條件。這將促使從一開始就沖著2號資格來到日本的人才不斷增加。譬如眾所周知的是,在日本的製造業一線,熟練工人嚴重不足。在日本年輕人日益減少的背景下,如果不能把外國人培養成技藝熟練的人才,並讓他們留在日本,那麼日本的製造業最終將難以為繼。

如果是在瞭解勞動者會向2號資格過渡這個前提下,那麼企業也可以為外國勞動者的日語和職業培訓投入足夠的費用。但如果是止步於特定技能1號資格的人才,那麼企業就會認為他們只是短期勞動力。來到日本的勞動者也只是考慮打工賺錢,這樣在本質上就和過去實質接收短期勞動者的技能實習制度沒有任何區別。

(3) 將已經定居的外國人定義為生活者,採取綜合措施

除了修改入國管理法外,作為針對所有在留外國人(持在留資格的外國人)的措施,政府於2018年12月25日公佈了「外國人才接納與共生綜合對策」。媒體在報導中指出,這是為了做好接收外國人的準備,以迎接今後外國人真正開始明顯增多的局面。但這種理解是否正確呢?

筆者想指出的一個事實是,截至政府敲定方針的去年年末,雖然已經有超過260萬外國人在日本生活,卻缺乏針對他們的政策。

歷史上,雖然早有在日韓國人(北韓人)生活在日本,但其他國家的人寥寥無幾。但進入平成時代以後,出現了巨大變化。平成元年(1989年)時,留外國人僅有98萬,到平成30年(2018年)6月末,已經增加到了264萬人。這個數字與京都府和廣島縣這樣中等規模的縣的總人口不相上下。儘管有這麼多外國人居住在日本,但政府卻完全忘記了他們的存在,日語教育和幼兒教育等福祉方面的政策始終欠缺。

在政策缺位30年這一點上,德國的例子和日本類似。上世紀50年代,進入經濟高速成長期的德國出現了人手不足的情況,於是從周邊的歐洲國家和土耳其引入了外籍勞工。後來,由於人道問題,德國開始允許土耳其勞工攜帶家屬,但從這項政策結束的1973年到移民法出臺的2004年的差不多30年間,針對在留外國人的政策方面實質上一直是空白。有觀點指出,儘管德國政府在移民法出臺以後推行了語言教育等正式的綜合政策,但30年的政策缺位導致土耳其裔居民在社會上低人一等,並催生了他們和德國人之間的潛在矛盾,甚至引發了治安問題。

回到日本的話題,大約30年前的上世紀90年代,日本開始接收日裔南美人和技能實習生。當時接收了大量持有「演藝」在留資格的外國女性,而這個史實現在幾乎已經無人記得。2005年時,持「演藝」資格的外國人達到了6.5萬人。其中近八成是菲律賓女性,她們中的許多人和日本男性結婚,後來又結束了婚姻。他們生下許多混血兒,其中一部分現在已經長大成人。政府對這些孩子沒有採取任何措施,導致許多年輕人一直飽受社會偏見、日語水準低下、貧困和歧視等問題的折磨。日裔南美人的子女和年輕人也面臨同樣的境遇。

在這個意義上,此次推出的「外國人才接納與共生綜合對策」應該將彌補30年來的政策空白作為首要意義。為此,即便是在思考未來理想狀態的時候,也必須對過去這一段政策空白期間發生了哪些問題進行認真的分析研究。

「日本的未來形象」是什麼樣子

最後一個課題是「日本的未來形象」,也就是日本最終將變成什麼樣的國家。假設今後每年會增加25萬外國人,那麼算上現有的在留外國人,50年後的總數將超過1500萬。屆時,除了亞洲人外,或許還會進一步接收非洲人。那麼,日本將會發生怎麼樣的變化?

堺屋太一曾指出,在著名的「元祿赤穗事件」(1703年)中,為主君報仇的47名浪人武士裡有一人是中國移民。赤穗浪人一直被視為日本武士價值觀的象徵,經常會以《忠臣藏》為故事背景呈現在舞臺劇和歌舞伎表演中,而其中名叫武林唯七的武士,據說是第三代在日中國人。堺屋認為,即便是移民,但到了第二代、第三代,也會按照與日本人完全相同的價值觀行動。

我們必須思考的最終問題是,日本的國家屬性(identity)到底是什麼。儘管這是一個無法在本文中給出結論的課題,但筆者想介紹一段自己的經歷,或許能帶來一些啟示。幾個月前,我在從國外返回日本的航班上觀看了一個名為Welcome to Japan的英語影片。這是一個介紹日本傳統文化的影片,最開始介紹的人物是鑒真和尚。影片介紹,鑒真從中國東渡日本,為佛教在日本的發展奠定了基礎,而且把味噌和醬油等組成「和食」之本的調味料傳入日本的也是鑒真。然後也介紹日本傳統文化是從印度經中國傳入日本的禪宗。從影片中可以解讀是禪宗讓日本的佛教迎來了全新的變革期。

照此來看,日本是一個通過不斷從海外吸納不同文化來實現發展和創新的國家。從海外吸納積極的文化和人才,正是日本的歷史特徵,或許也可謂是日本國家屬性的根源。

圍繞著接受外國人的問題,從教育、醫療等綜合政策的內容,到著眼於未來的日本理想形象,存在無數的論點。我們剛剛找到展開討論的頭緒,希望第一線的工作者、政策制定者、歷史學家等各種立場的人今後能夠展開真正意義上的多角度的討論。

標題圖片:新在留資格/在農場勞動的技能實習生 在農場對萵苣進行裝箱作業的印尼技能實習生,2018年12月4日,香川縣觀音寺市芟藪(Kariyabu)農園(時事)

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