「格拉斯哥氣候協定」達成之後日本的抉擇:碳中和之路

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「格拉斯哥氣候協定」達成,加快實現碳中和已成為全球趨勢。日本應該走什麼樣的道路呢?本文作者指出,日本需要制訂戰略,使得與碳中和有關的新技術開發能夠促進經濟的成長,同時在外交上避免已開發國家和開發中國家就這一問題出現「分裂」。

2021年10月31日至11月13日,在比原計劃推遲了一年之後,《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會(COP26)在英國格拉斯哥召開。大會最重要的成果是在成果檔「格拉斯哥氣候協議」中寫明在2100年以前,將全球氣溫較工業化前水準升高控制在1.5℃以內。對於日本,對於全世界來說,這意味著什麼?在本文中,我們將立足於歐盟、美國、中國、印度等國家和地區的動向,闡明日本今後應該採取怎樣的碳中和之路。

2015年簽署的《巴黎協定》涉及整個世界

2015年12月,《巴黎協定》獲得通過,取代《京都議定書》成為新的氣候變化框架。與《京都議定書》僅要求已開發國家及東歐、俄羅斯等向市場經濟過渡的國家履行減排義務不同,《巴黎協定》首次規定了2℃溫控目標,即全球平均氣溫較工業化前水準升高控制在2℃之內,並為把升溫控制在1.5℃之內而努力。除了至今為止排放了大量二氧化碳的已開發國家,它還要求中國、印度等快速發展的新興國家減少二氧化碳排放。而且,曾退出《京都議定書》的美國也重返《巴黎協定》,開展多邊合作。全世界開始朝著減緩氣候變化的方向努力。

那麼,到目前為止,主要排放國是如何應對這一問題的呢?《巴黎協定》要求締約方每5年向公約秘書處提交一份名為「國家自主貢獻(Nationally Determined Contribution, NDC)」的減排計畫。這意味著雖然各國必須設定自己的減排目標,但減排的程度和形式等可以自行決定。

減排雄心最大的是歐盟,其目標是到2030年以前,在1990年的基礎上減排40%。相比之下,在《巴黎協定》簽署時位居世界第二大排放國的美國表示,在2005年的基礎上減排26%—28%。日本的目標與美國相當,即在2013年的基礎上減排26%。另一方面,已經超過美國成為世界最大排放國的中國提出了到2030年,單位GDP二氧化碳排放(比2005年)下降60%—65%,並實現碳達峰的目標。在新興國家中僅次於中國的排放大國印度也提交了單位GDP二氧化碳排放(比2005年)下降33%—35%的減排計畫。

「全球升溫1.5℃特別報告」加速碳中和的進程

然而,2018年10月,負責科學預測氣候變化的聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發佈了「全球升溫1.5℃特別報告」,瞬間加快了碳中和的步伐。該報告稱,要想減緩氣候變化的影響,升溫幅度必須控制在1.5℃以內,而不是2℃。報告認為,到2030年,二氧化碳排放量必須(比2010年)減少45%,到2050年必須實現淨零排放。對此,在2019年9月舉行的聯合國氣候行動峰會上,77個國家表態支持淨零排放。

新一屆歐盟委員會還公佈了「歐洲綠色協定」政策,其目標是在2030年以前實現二氧化碳排放量減半,在2050年以前實現「氣候中性」。之後在2021年6月,歐盟頒佈了《歐洲氣候法》,為該目標提供了法律依據,並將「歐洲綠色協議」2030年減半的目標進一步提高到了55%。

美國退出《巴黎協定》期間,中國也採取了行動。2020年9月,習近平主席在聯合國大會上宣佈,中國將在2060年前實現碳中和的目標。同年10月,接替安倍晉三擔任首相的菅義偉在執政後的首場施政演說中宣佈,日本將在2050年以前實現碳中和。隨後,菅義偉政府將日本2030年的減排目標提高到了46%。美國新一屆總統拜登甫一上臺便火速重返《巴黎協定》,宣佈將在2050年以前實現碳中和。2021年4月,拜登總統在由美國主辦的領導人氣候峰會上承諾,到2030年以前將二氧化碳排放量減少至2005年的一半。

相比之下,新興國家的反應則比較遲緩。與其他國家的預期相反,中國依舊維持其現有的目標,印度則回避提及「淨零排放」。正是在這樣的背景下,2021年10月底第26次全球締約方會議召開了。

在燃煤發電問題上日本與全球趨勢背道而馳

圍繞全面淘汰燃煤發電的談判最能體現各國實現碳中和的意願差異。從2017年左右起,尤其以歐洲為主的地區加快了淘汰燃煤發電的步伐。法國決定在2022年前、英國將在2024年前、義大利將在2025年前淘汰燃煤發電,甚至對燃煤發電依賴程度較高的德國也決定在2038年前完成淘汰。在北美,加拿大和美國都宣佈分別將在2030年和2035年以前實現電力系統淨零排放。

針對這一動向,主席國英國將淘汰燃煤發電列入大會的主要議題之一,並發表聲明稱,已開發國家將在2030—2039年以前,開發中國家將在2040—2049年以前淘汰燃煤發電。這項聲明得到了46個國家的贊同,因此英國將「逐步淘汰燃煤發電」寫入了締約方會議的成果文件草案。然而,就在定稿表決的最後關頭,產油國家、印度等強烈要求將「逐步淘汰(phase out)」改為「逐步減少(phase down)」。為了優先就1.5℃溫控目標達成一致,擔任大會主席的英國內閣大臣阿洛克·夏爾馬(Alok Sharma)勉強接受了這一要求。

令人遺憾的是,在這個過程中,日本政府絲毫沒有打算引領逐步淘汰火力發電的談判。相反,岸田文雄首相關於使用氨、氫燃料推進低碳火力發電的發言被認為是一種倒退,這使得日本繼上一次大會之後再次成為眾矢之的,受到了環境非政府組織的抨擊。誠然,日本有其特有的國情,可再生能源的推廣滯後,福島核電站事故對核電造成的影響,等等。在某種程度上,要想穩定電力供應,燃煤發電不可或缺。但令人遺憾的是,由於日本在碳中和問題上缺乏領導力,從結果來看,日本已然認可了那些越來越依賴燃煤發電的新興國家的立場,給世人留下了與全球趨勢背道而馳的印象。

在氣候外交中,日本的國家利益是什麼?

這裡要考慮一個問題,日本在氣候外交中的國家利益是什麼?在這方面,關於將碳中和作為新的經濟成長戰略的討論,最近突然引起了廣泛的關注。的確,努力實現碳中和將促進再生能源、碳捕獲和封存(CCS)技術、氫能、電力儲存技術等的發展,新的市場將應運而生。據估算,僅就日本、美國、歐洲、中國而言,這一新市場的規模就高達8500兆日圓。

歐盟很早就預見到了這一點,頒佈了「歐盟可持續金融分類方案」,用以指導對綠色經濟活動的投資行為,採取措施支持新技術的開發和引進。2020年1月,歐盟推出了「歐洲綠色協定」投資計畫,將在未來10年內投資約1兆歐元用於支援交通系統電氣化、生物質發電、碳去除技術的發展等。2021年3月,美國也公佈了在未來8年內投資約2兆美元的「美國就業計畫」,考慮對高壓電網建設和電動汽車研發等提供支持。

這種趨勢在新興國家中也可以看到。自2009年以來,中國將節能環保、新能源、新能源汽車等產業確定為「戰略性新興產業」加以培育,同時通過「一帶一路」倡議等努力開拓海外市場。其結果已經顯現在中國在全球太陽能電池板和風力渦輪機的市場份額中。中國在前者的市場份額高達70%,而在風力發電領域,排名前10的公司中有5家是中國企業。日本姍姍來遲,設立了2兆日圓的基金,用於降低海上風能發電和太陽能發電的成本,以及構建氫氣供應鏈等。

國家之間的這種競爭最終將化為實現碳中和的推動力。但我們決不能忽視這樣一個事實——避免氣候危機是涉及全球公共利益的課題。忽視這一點就會忽視我們面臨的現實矛盾,即已開發國家正在努力邁向碳中和,而開發中國家卻要增加碳排放。

已開發國家和開發中國家之間的「巨大鴻溝」

在此次締約方大會上,印度承諾在2030年以前將可再生能源在該國電力需求中的比例提高到50%,力爭在2070年以前實現碳中和。然而實際上,由於印度國內政治原因,可再生能源並沒有得到廣泛採用。印度本就有約70%的電力需求依賴燃煤發電,這就是為什麼印度拒絕將「逐步淘汰燃煤發電」寫入「格拉斯哥氣候協議」。不僅印度如此,如果開發中國家經濟復甦,就需要建設公路、鐵路,由此產生的電力需求將不得不通過成本低廉的燃煤發電來滿足。這就是在實現碳中和問題上已開發國家和開發中國家面臨的「巨大鴻溝」。

對這道鴻溝置之不理的做法,究竟是否符合日本的國家利益呢?迄今為止,已開發國家未能履行其每年向開發中國家提供1000億美元氣候援助的承諾。而為開發中國家提供氣候援助以淘汰燃煤發電,對於跨越這一鴻溝而言必不可少。否則,像2021年夏天重創美國東海岸的颶風「艾達」那樣的極端天氣事件將繼續對已開發國家形成威脅。

換言之,氣候變化的影響不再局限於瀕臨淹沒的島嶼國家。造成氣候變化的原因(二氧化碳排放)和結果(災害)之間的不對稱性正在逐漸消失。這就是為什麼我們說氣候變化涉及全球公共利益。降低自身對燃煤發電的依賴程度,同時向開發中國家提供援助助其實現碳中和,可以說這才是符合日本國家利益的選擇。從這個意義上說,岸田首相在格拉斯哥國際氣候大會上表示將向開發中國家增加100億美元的氣候援助,這一點值得關注。

標題照片:2021年11月13日,在英國格拉斯哥舉行的《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方會議(COP26)上,與會者站在一個大型地球模型下(DPA / 共同)

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