應該如何面對GAFA等IT巨頭

創新與競爭

近年來，許多政府機構和智囊團都在對限制IT巨頭的方法開始積極展開研究討論。依據「2018未來投資戰略」，日本政府召開了經濟產業省、公正交易委員會和總務省聯合參與的研討會，於2018年12月公佈了「針對平臺商型商業興起現象的規則建設基本原則」。在2019年6月召開的G20大阪峰會期間，制定確保電子資料自由流通的國際規則成為了一個議題。

首先，讓我們梳理一下IT巨頭的技術特性和產業特性。GAFA推出的平臺商業的第一個特點在於，半導體、通信網路和人工智慧（AI）等互補性技術不斷面世，並以迅猛的速度持續進步。第二個特點是在這些互補性技術的綜合關聯性不斷加深的背景下，專利等智慧財產權已經不再能確保帶來市場優勢。第三個特點是，可以觀察到一種分屬不同市場的顧客群體和供應商通過平臺而相互連接起來的市場結構。這種市場叫做「兩面市場」。

在兩面市場，網路的規模越大，使用者的效用就越大。這叫做「網路效應」。同時，提供服務時產生的追加費用變得極低的「規模經濟性」會發揮強大的作用。因此，提供免費服務的情況也很常見。這種供需兩面的規模經濟性，在兩面市場上促進了大量資料、人才和技術的聚集。如此一來，就進一步提升了作為平臺運營商的GAFA等IT巨頭的市場支配力。

數位平臺和相關互補技術的研發，以及在此基礎上實施的產品和服務開發是同步進行的。因此，能否持續開發新功能和新服務就成為了能否取得成功的關鍵。相較於價格競爭之類的「市場內的競爭」（competition in the market），在平臺商業領域展開的競爭更重視第一時間提供新產品和新服務的「市場的競爭」（competition for the market）。進而言之，可能應該認為他們展開的是，旨在吸引使用者利用平臺的免費服務和大規模廣告宣傳等「關注度競爭」（competition for attention），或者基於心理學和行為經濟學知識，力圖影響消費者喜好和決策框架的「框架競爭」（frame competition）。

如上所述，平臺商業領域展開的是以創新為核心的激烈競爭。對於這一點，應該給予積極評價。另一方面，網路效應和規模經濟性促使各種資料向平臺集中，甚至對個人的行為和思維方式產生了影響。因此，除了經濟支配力外，還必須注意平臺企業的政治和社會支配力也在不斷上升。

還造成了收入差距擴大和避稅問題

如何看待這種此消彼長的功能和機制，會影響到政府的決策思維，比如應該如何制定合理競爭政策和限制政策。那麼，讓我們注意這些多元支配力的觀點，梳理一下平臺商業面臨的政策課題。可以歸納為以下三對權衡（Trade-off）關係。

第一對權衡關係是，平臺的技術進步促使生產率提高的同時，收入分配的不平等將會進一步擴大。比如，基於機器人和AI等技術的自動化，會減少人類勞動者具有優勢的工種，用資本來替代這些工種後，將導致勞動者的薪資降低。因此，當基於AI的自動化技術得到推廣普及後，只要高薪就業機會不增加，就會導致勞動分配率下降。

這對權衡關係正在催生具有廣泛社會性的嚴重問題。比如，優步的司機這一類被稱作「零工（gig worker）」的非正式就業者預計今後將會增多。但這些零工在法律上被視為獨立的經營戶，法律對他們的保護極度欠缺。勞動基準法不承認他們是勞動者，他們也沒有被充分賦予勞動工會法定義的勞動者所擁有的工會組建權和團體交涉權。為了確保競爭力，除了「防挖人條款」外，IT巨頭往往還會要求從業者接受禁止兼職和跳槽到同行企業的「禁止同行競爭條款」等約束條件。現在我們迫切需要調整政策，填補勞動法和競爭法之間的鴻溝。

第二對權衡關係是，資料、技術和人才的集中化在推動新的創新的同時，其破壞研發和服務多樣性的危險也增大了。IT巨頭投入鉅資從事研發，並積極收購初創企業等將來有可能成為競爭對手的企業。這樣一來，不光是資料，技術和人才也越來越趨於集中。

然而，這些創新的集中化對社會整體而言是不是一件好事，需要視具體情況來個別判斷。比如，我們能不能通過資料、技術和人才的集中化，造就更多的高薪就業機會，促進能夠提升勞動生產率的技術變化？對此需要展開慎重的研究。可以說課題在於，如何借助競爭政策和創新政策，維持多樣化研究開發項目的實施環境。

這個權衡關係還會引發了向IT巨頭實施國際徵稅的問題。資料、人才和技術向網際網路平臺集中後，就能輕而易舉地將利益轉移到低稅率國家。IT巨頭沒有提供服務的據點，可以通過在稅率較低的國家和地區（避稅港［tax haven］）設立法律意義上的據點來合法避稅。令人擔憂的是，這種避稅行為恐怕會扭曲公平公正的市場環境，助長收入分配趨於不平等的趨勢。

2013年以後，經濟合作暨發展組織（OECD）和G20開始將這種避稅行為稱作BEPS（稅基侵蝕和利潤轉移：Base Erosion and Profit Shifting），並致力於在2020年前調整徵稅規則，以牽制這種行為。OECD相繼於2019年3月和6月公佈了行動計畫和行動報告。但由於IT巨頭和各國政府的利害關係錯綜複雜，所以現在進入了需要進一步磋商的階段。

保護個人隱私

第三對權衡關係是，資料的集中化在推動平臺服務品質提升的同時，將會加劇個人隱私保護和資訊安全方面的風險。隨著個人資料向平臺集中，或許確實可以期待搜索速度和精度的提高，以及用戶推送功能和匹配功能的改善。但與此同時，我們也必須注意到，趨於集中化的個人資料容易成為遭受網路攻擊的對象，資訊洩露的風險將會升高。在這一點上，就有必要推進便於分散式資料管理和使用的創新，因此對於已經集中到平臺的資料，必須確保其可以自由移動的「資料可遷移性」、平臺介面的「相互通性」（interoperability）。此外，最好能夠確實採取措施，保證相關程式的透明性和公正性。希望在個人隱私保護和提供資訊安全的服務和技術方面，能夠展開競爭，提供多樣化的服務選擇。

即便是壟斷型的市場，在某些條件下也可能成為可競爭（Contestable）市場。為此，需要建立一個必要資源（比如資料和技術）可以順暢流通的市場，消除瓶頸因素，盡可能為更多企業的參與創造便利條件。這樣可以壓低巨額的固定投資水準，為更多企業的參與掃清障礙，降低市場壁壘。

平臺商業方面的政策課題在於，如何在不損害創新推動力的同時，控制那些在社會和經濟領域不斷增強壟斷力的IT巨頭的力量。法律應該成為控制企業力量的依據，除了競爭法以外，勞動法、個人資訊保護法、國際徵稅規則等等，都屬於法律覆蓋範圍。過去，GAFA曾是不斷實現革命性創新的挑戰者，而現在正日益成為擁有巨大力量的壟斷者。

但我們不能讓這種集團式的利己主義阻礙未來卓越挑戰者的登場。絕不能讓GAFA逐漸掌握的市場和社會支配力成為一種既得權。針對逐漸對社會多元價值廣泛產生影響力的IT巨頭，我想強調的一點，即我們應該守護的是：建設一個公正透明社會，個人資訊受到保護、自由價值得到保證的言論空間，以及可以持續展開公正自由競爭的市場經濟。

標題圖片：美國Facebook公司CEO祖克柏闡述經營方針（時事）