重新審視入管難民法的「惡改」問題：接納還是排斥外籍勞工

拘留的前提不變

目前，2021年的通常國會正在審議旨在解決應被遣返出境的外國公民的長期拘留問題的「改正案」。該「改正案」設計了一個制度，即在不擔心其逃跑的情況下，作為拘留的替代辦法，允許遣返對象在「監護者」的監管下在拘留設施外生活，同時還規定了對不遵守遣返出國命令的處罰措施。此外，鑒於有一些人出於逃避遣返目的而反復申請難民身份的情況，「改正案」將允許在第3次難民申請以後就可以將申請人遣返出境。國士館大學的鈴木江理子教授指出，「改正案」缺乏對人權的考慮，也沒有解決根本性問題。

「目前最大的問題是，『全面拘留原則』（指所有進入遣返出境程式的人都將被拘留的方針）仍沒有得到重新審視。對限制自由的拘留措施不需要進行司法審查，而且對拘留期限也沒有制定上限。即使在入管法修訂之後，無限期拘留的情況仍未得到改變。在刑事訴訟中，需要有法院的逮捕令才能將一個人拘留。目前的入管法的制度中甚至沒有這樣的要求，所以需要重新審視。此外，以控制為目的的出入境管理和以保護為目的的難民認定在同一部法律中予以規定，這本身就有問題。應該制定一部專門用於保護難民的法律。」

根據日本出入國在留管理廳（以下簡稱「入管廳」）的資料，截至2009年1月，在日本超過居留期限的非法逗留外籍居民（逾期居留者）為8萬2868人，即使被發出「強制出國命令」（以下簡稱「出國命令」）後，仍拒絕回國的「逃避遣返者」約為3,100人。

按照鈴木教授的說法，被發出出國命令的外國人中，「90%以上」已經返回了自己的國家。其餘那些仍然尋求留在日本的人，幾乎都有無法回國的緣由。「逃避遣返者」主要被拘留在東日本入國管理中心（茨城縣牛久市）和大村入國管理中心（長崎縣大村市），以及在地方入國廳的拘留所，其中一些人甚至被拘留了3年或更長時間。雖然有些人獲得了「假釋」，但他們不能工作，行動受限，並且沒有保險。如果沒有援助的話將很難維持生計。

這次的「改正案」將對假釋進行重新審視，並引入了「監護措施」，但「無論如何，作為當事者的不穩定狀況依然不會改變。事實上，反倒使當事者和支援者的處境更加艱難了。」

誰願意成為有被處罰風險的「監護者」？

2019年6月，在大村入國管理中心的一名奈及利亞男子因為絕食抗議長期拘留而餓死之後，作為對拘留和遣返的重新審視結果，引入了「監護措施」。 該措施允許那些沒有逃跑風險的人在「監護者」的監管下，在拘留設施外生活。

然而，與傳統的假釋一樣，其條件是支付高達300萬日圓的假釋押金，並且監護者有義務報告當事人的生活狀況。此外，如果進行虛假報告，將被處以最高10萬日圓的罰款。鈴木教授說，入管廳設想的監護者是親屬、律師、非營利組織或宗教組織等，但這種假設本身就是「不負責任」的。

「律師不被允許擔任監護者，因為這將違反保密規定並存在利益衝突。而大多數為假釋人員提供庇護所的非營利組織和宗教組織，從其與當事人之間的信任關係這一點看，也不適合承擔監護者的角色。那些尚未被發出出國命令的人在一定條件下可以工作，但已被發出出國命令的外國人不允許工作，也沒有為其提供維持生計的預算撥款。」

如果外國人在被發出出國命令後工作，當事人將被處以最高3年的監禁。他們還不能加入國民健康保險。此外，「改正案」還設定了一項「逃避遣返罪」。即不遵守出國命令將被處以1年的監禁或最高20萬日圓的罰款。

難民申請人也成為被強制遣返的對象

日本的難民認定率為0.4%（2019年）。長期以來，人們一直指出，這一比例遠遠低於歐美，並且此次的「改正案」將申請難民身份的那些人置於更加困難的境地。如上所述，這是因為在第3次申請後，他們有可能被遣返回國。

另一方面，將建立准難民保護制度，也就是將雖不夠格《難民公約》規定，但因該公約中規定的5種原因（即種族、宗教、國籍、特定社會群體成員或政治觀點）以外的原因而面臨迫害風險的人，作為「補充性的受保護對象」加以保護。

鈴木教授指出：「補充性的保護可能比現有的『出於人道主義考慮的特別居留許可』（以下簡稱為「在特」）的範圍更窄」。「在日本，只有在有客觀證據證明其本人受到迫害，如受到拷打或被政府通緝的情況下，才會被認定為難民。例如，我們不承認那些說自己因為是庫爾德人而受到歧視和迫害的人是難民。因此，即使建立了補充性保護，庫爾德難民申請人也不能成為受保護對象」。

由法務大臣酌情決定的「在特」，因其決策過程和標準不透明而受到批評。「改正案」據說將在法律上明確規定作出決定時應考慮的專案，並為「在特」創建一個申請程式。

「即使申請被批准，也不能保證審查的透明度。目前的強制遣返程式允許提供母語翻譯，並允許律師出席口頭聽證會，但新的申請制度並沒有明確規定這種程式性保障措施。此外，那些已經被發出出國命令的人不允許申請『在特』，因此，由於各種原因無法回國的『逃避遣返者』的問題仍未得到解決。」

所謂的「非法居留者（非正規居留者）」

在4月舉行的抗議修改入管法的緊急線上活動中（由「移住連」組織），被發出出國命令的非法居留者也參加了該活動，並闡述了所處的困境。其中有一位17歲的迦納人，名字叫Miracle，其父母於1992年持旅遊簽證來到日本後，在埼玉縣的一家工廠開始工作。她出生於2003年。雖然在日本出生和長大，但是沒有合法的居留身份。

當她開始上小學時，其父在一個入管機構中被拘留了8個月，後被釋放後一直處於「假釋」狀態。由於不被允許工作，她們的生活費和教育費不得不依靠支援者來支付。其母積極參加當地兒童食堂和養老院的志工活動等，並很好地融入到了當地社區。其父雖身患癌症，但由於無法加入國民健康保險，無論住院還是手術都很難辦到。

她目前是一名高三的學生，希望明年春天能進入一所護理大學，將來成為一名助產士。她一家人希望申請「在特」，但在目前的情況，極有可能只有她本人會被允許留在日本。

Miracle抱怨地說道：「如果只有我一個人獲得了簽證，是無法讓我接受的。一家人不能在一起的話，就沒有意義了。」

鈴木教授指出：「就像Miracle一家那樣，有很多人在獲得假釋後在日本逗留了10年或20年。自2015年左右開始，在假釋期間禁止工作的規定被嚴格執行，這樣一來增加了假釋人員的支援者的負擔。特別是那些有孩子的家庭和正在接受治療的假釋人員，在教育和醫療費用的負擔過重。」

排斥始於「減半計畫」

1980年代後半期，在泡沫經濟造成的嚴重勞動力短缺的背景下，沒有工作許可的外籍勞工數量急劇增加，他們在建築工地、工廠和餐館工作，支撐了日本社會的發展。

為了應對「非法」勞工數量的迅速增加，政府對接受外籍勞動者進行了熱烈的討論，結果是當時的內閣決定不接納所謂的「單純勞動者」。在1989年12月，對入管法進行了修訂（次年6月生效）。修訂後的法律確立了一種新的居留身份，即「定居者」，對其就業沒有任何限制，那些從前移民海外的日本人的後代，即第三代日裔外國人（包括其配偶和未婚未成年子女），被授予了「定居者」的身份。

由於管制收緊的入管法將於1990年6月1日起生效，想在此之前回國的外籍勞工蜂擁而至辦理回國手續，1989年5月30日，東京大手町的東京入國管理局（時事）

鈴木教授指出：「政府的官方政策是只接受來自『前門』的專業性、技術性勞動者，但勞動力市場實際需要的是從事所謂『單純勞動』的勞工。為了取代來自『後門』的非法居留者所承擔的『單純勞動』，政府創建並擴大接納來自『側門』（不作為勞工被接納，但在合法前提下可被允許工作）的日裔外國人、研修生和技能實習生。雖然政府表示不會接納來自『後門』的勞工，但有很長一段時間，非法居留者的存在在一定程度上被視為『必要之惡』而被容忍。那是一個『漸進式排斥』的時代。因此，即使在1989年修訂的《入管法》被實施後，非法居留者的數量仍在繼續增加，並在1992年達到約30萬人。隨著泡沫經濟的破滅，這個數字逐漸在減少，但在21世紀初，非法居留者的數量仍超過了25萬人。」

自2003年12月宣佈「減半計畫」（旨在未來五年內將『非法』居留者數量減半的計畫）以來，對非法居留者的管控變得更加嚴厲。鈴木教授指出：「其原因是已經將接納外籍勞工從後門轉移到了側門，換句話說，作為非法居留者的外籍勞工已經變得『不必要』了，這也是政府內部關於通過前門擴大接納的討論的開端。由於從『逐步排除』到『徹底排除』的轉變，『非法』居留者的數量從22萬人（2004年）急劇下降到15萬人（2008年）。與此同時，在這一時期，『在特』也得到了積極利用，近5萬人在5年內實現了合法化。」

法務省於2006年公佈了「特別居留許可指南」（2009年修訂），其中指出，與日本國民或永住者結婚，或有子女的長期居留家庭等情況是屬於積極因素。然而，近年來，這些準則並不總是得到尊重，甚至在過去會被批准「在特」的情況，現今也不能得到批准，而是被發出了出國命令。

此外，為了迎接東京奧運會的召開，自2015年起收緊了對假釋人員的管理。在此之前，假釋人員的就業實際上是被默許的，但根據入管局局長發出的關於「加強對假釋人員行動的監控」的通知，監控得到了加強，包括入管局的職員突然入戶走訪，因被發現在工作後就被拘留的人數有所增加。

這不僅僅是其本人的「責任」

鈴木教授說，一些「逃避遣返者」是合法入境並居留在日本的外國人，但由於日本社會的接納制度不完善而失去了居留身份。

「例如，被置於剝削環境中的技能實習生因無法忍受而成為逾期居留者。與其說是其本人的責任，不如說是接納制度和惡劣的工作環境所導致的問題。」

沒有提供適當的環境，在發生問題時也就只歸咎於個人。由於缺乏適當的接納環境，一些日裔兒童和青少年被置於困境之中。「現在，地方社區、學校和文部科學省正在為有外國血統的兒童提供包括日語教育在內的各種支援。然而，當新移民兒童的數量在上世紀90年代開始增加時，無論是學校還是當地社區，都沒有做好充分準備來接納具有不同語言和文化背景的兒童。在某些情況下，經歷過霸淩並在成長過程中被剝奪了學習機會的年輕人，在試圖在日本社會中找到自己的位置時捲入了犯罪。即使他們入獄贖罪，也會被遣返出境，因為違反刑事法律和法規的行為是遣返出境的理由。一些年輕人即使在日本長大，也會被遣返出境。他們受到了雙重懲罰，既要贖罪，又要離境，這難道有必要嗎？」

2019年4月的入管法「改正案」創設了「特定技能」的居留資格，為外籍勞工們打開了前門。目前尚不清楚如何完善包括日語教育和學習在內的接納外國人的準備工作，以及如何改善技能培訓體系並將其融入特定技能體系。現在，對於那些因疫情而被解雇或停止續約的技能實習生，是允許他們改變職業和延長居留時間的。

另一方面，那些因故無法回國而被置於拘留或假釋這種不穩定「臨時狀態」的人們，如今處境更加艱難了，因為他們的支援者也因疫情影響而面臨著經濟困難。

「對於很多人來說，沒有合法身份滯留在日本的外國人的困境可能是『別人的問題』，但作為共同生活在這個社會的人，我希望大家能更多地關注他們。也希望大家仔細聆聽那些即使被命令出國，也不能回國的人的苦衷。他們不能回國不僅是他們自己的錯，也是這個社會的錯，因為這個社會沒有通過前門接納必要的外籍勞工，日本社會也不願意承認那些有受迫害之虞的人是難民。」

標題圖片：2015年，在東京街頭為獲得居留權而抗議遊行的難民申請者們，2015年9月9日（路透社）