核能發電廠「最大限度活用」是否合理？：政府第七次能源基本計畫刪除「脫離核電依賴」

核電廠的依賴度「約為兩成」

「第七次能源基本計畫」揭示在因應電力需求成長的同時，致力於達成2050年淨零排放目標的方針。

在發電結構方面，計畫將再生能源作為主要電力來源，佔比從目前約兩成提升至四～五成；核能則從2023年的8.5%，到2040年提高至約兩成。至於溫室氣體排放量較高的火力發電，則規劃將現行約七成占比量降至三～四成。

日本發電結構的實績與預測

※nippon.com根據資源能源廳「第七次能源基本計畫」的概要製作。

關於核能，政府將使用程度提高到「最大限度」，並調整原本核電廠40年的運轉年限制，明確納入「容許延役與重建」等內容。就此而言，可以說日本的核能政策已出現重大的方向轉換。

建立在缺乏確定性的需求預測之上

長期以來，日本的能源政策皆建立在「長期能源供需展望」之上，能源基本計畫亦以此為基礎。政府此次之所以大幅轉向「最大限度使用核能」，其原因主要來自於預期人工智慧（AI）與資訊產業發展將推升電力需求。

然而，這類電力需求預估與實際用電需求之間，過去已多次出現明顯落差。〈圖：電力需求預測與實績〉是由電力廣域營運推進機關（OCCTO）所製作，用以比較電力需求預測值與實際用電量的資料。自2016年起，幾乎每年都提出偏高的需求預測，實際用電量卻大幅低於預期，顯示電力需求預測在準確性上存在問題。

此次基本計畫的修訂，是建立在「資料中心需求增加將導致大量用電」這一前提之上。然而，也有觀點指出，隨著數位化推進，能源效率將出現突破性的改善，反而有助於降低電力需求。在能源需求預測不確定性極高的情況下，據此制定的「能源基本計畫」本身就存在根本性的問題。

決策過程存在課題

實際上，這項「能源基本計畫」本身就不適合用來因應電力自由化時代所伴隨的不確定性。

首先，政府隨著能源市場自由化，持續推動市場機制的運用。實際上，包含都市瓦斯公司與大型電信業者在內的各類企業，已紛紛投入電力產業，在供應方式與價格等面向展開競爭。此自由化所帶來的不確定性，在本質上就難以與政府主導的「能源基本計畫」相互整合。若要運用市場機制，反而理應擺脫這種以「計畫」為前提的思考邏輯。歐洲與美國等率先推動自由化的地區，早已不再採行日本這種「由政府指定供需結構的中央集權式計畫模型」，正是出於這樣的背景。

其次，是缺乏替代方案的評估。在「能源基本計畫」的討論過程中，幾乎看不到為了從複數選項中選出最合適方案而進行多角度比較分析的「替代方案評估」視角。換句話說，日本的能源政策並不存在能因應未來不確定性的「B計畫」，這也導致政策走向僵化。

第三，決策過程本身也存在問題。沿襲既有的「審議會模式」作為決策機制，能納入的意見範圍過於狹隘。以作為核心的「綜合資源能源調查會」為例，成員多為與政策具有直接利害關係者，難以呈見意見的多樣性，完全看不到「公民社會」的參與。

如此一來，即便核電廠是否運轉已成為輿論關注的議題，相關決策被解讀為出自少數利害關係者之手，也在所難免。

對經濟效益的質疑

核電廠「最大限度使用」在經濟上的合理性，其依據極為不透明。

關於核能發電，經濟產業省早在2021年時便已認定其並非「經濟效益最高的發電方式」。在本次發表的發電成本評估中，核能的成本也高於太陽能，未被視為「最便宜的電源」。

此次計畫允許更新老舊核電廠，也首度出現自福島核電事故後，表態有意重建核電機組的電力公司。然而，或許是對新建核電廠的經濟效益仍抱持疑慮，關西電力社長森望表示：「確保投資回收的可預見性很重要，因此必須根據國家政策，進行事業環境整備等相關配套作業。」(*1)

為支援核電廠新設，政府也開始著手研議導入新的電價制度，以確保建設成本得以回收。這一動向也反映出，興建新核電廠並非能在自由市場機制下成立的事業，因此引發外界對國民負擔增加的擔憂。

此外，政府雖已核准核電廠延長使用壽命，但如何與新設核電廠政策整合，恐怕也將成為問題。

對供電穩定性與氣候變遷對策的貢獻有限

在基本計畫中，政府將「確保供電穩定」與「對氣候變遷對策的貢獻」列為最大限度使用核能的原因。然而，能期待的效果其實也相當有限。

核能發電的特性，在於能固定輸出以維持一定的發電容量，也就是所謂的「供電穩定性」。然而，隨著地震頻繁發生導致停機，以及重啟計畫的不確定性升高，是否能依照計畫確保發電容量，也變得難以預測。以2024年為例，核電的平均運轉率為30.6％(*2)，顯示已難以確信其作為穩定「基載電源」的可靠性。

在因應暖化方面，若能以現有核電廠取代火力發電，確實會有成效。然而，若因核電運轉而必須抑制再生能源的發電輸出，那麼對抗暖化的效果將變得十分有限。此外，一般認為興建新的核電廠需耗時20年，即便完工並產生減碳效益，最快也是2045年之後的事。簡言之，新建核電廠在應對暖化對策上，根本「緩不濟急」。

獲新潟縣知事同意重啟的東京電力柏崎刈羽核電廠（PIXTA）

解決重要課題以取得國民的理解

最後，核能政策最大的課題，仍在於高放射性廢棄物（即所謂的「核廢料」）最終處置場的選定，以及福島第一核電廠除役的問題。只要這些問題仍看不見解決的曙光，核能政策就難以獲得國民的理解。

關於「核廢料問題」，雖然目前已在北海道與佐賀縣共三個町村進行調查，但最終處置場地的選定仍遙遙無期。無論立場是支持或反對核能，這項課題理應在法律中明確註明「必須加以解決」，並同步完善相關制度體系。此外，透過修法明定設置獨立的「第三方機構」，以客觀評估處置流程，也相當重要。

福島第一核電廠的除役與災後復興，同樣是不分支持或反對核能，都必須面對的重要課題。然而，目前的除役作業藍圖缺乏明確的法律根據，仍維持著「30至40年內完成」這類在科學上缺乏實據的目標。即便事故至今已過14年，課題依然堆積如山，包括除役工程的整體目標、執行體制、評價體制（需獨立的第三方機構）、總費用與負擔方式的重新評估、除染土的最終處置、汙染處理水的問題，以及與地方社會乃至國際社會的共識形成程序。這一切，都需要進行根本性的檢討。

資訊公開與公正評估的必要性

核能政策的順利推行，不僅需要本國民眾的支持，也離不開國際社會的信任。為此，有必要公開政策所依據的相關資訊，並在與替代方案進行比較的前提下，建立一套能反映整體利害關係者意見的機制。在政策評估方面，不宜僅止於政府自身的判斷，而應透過設立「第三方機構」等方式，確保評估的公正性，以累積市民的信賴。修復市民信任的關鍵，在於確保決策過程的透明度，並在平時持續進行誠懇且負責的對話。

為了讓本次的「能源基本計畫」獲得市民與國際社會的信任，勢必得從根本重新檢視政策的決策過程。

標題圖片：首相高市早苗（左二）視察東京電力福島第一核電廠，並聽取東京電力控股（HD）副社長小野明（左一）的說明，2025年12月2日，於福島縣大熊町（官方提供，時事）