日本新「外國人政策」的風險：缺乏長遠視野，難以實現「有序共生」

將觀光客與居住者一概視為「外國人」

高市政權於1月公布《關於接納外國人並實現有序共生的綜合對策》，那麼，這與2018年設立外國勞動者「特定技能」制度後所提出的人才接納方針，有何不同？

其中一項重大差異在於，新公布的政策不僅涵蓋在日本居住的外國勞動者與生活者，還納入了過度觀光，以及包含居住於海外的外國人購買土地等在內的相關對策。

然而，觀光客、海外投資者與在日外國居民，雖同樣被歸為「外國人」，但與日本社會的關聯程度截然不同，原本不應在政策討論中視為同一群體。若將這些性質不同的族群一併納入「外國人政策」，將難以釐清各項問題背後複雜的利害關係與脈絡，也容易流於「應該包容還是限制」這類過度簡化的討論。

在針對外國居民的政策方面，新措施延續過去如日語教育、子女教育與就業支援等綜合對策，提出制度完善的方向。另一方面，新政策亦將參加日語等課程作為取得永久居留資格的條件，並延長「歸化」（取得國籍）所需的居住年限，推動在留管理的「最佳化」與強化，強調「有序共生」的方針。

然而，在強調「最佳化」的同時，政府卻未明確說明如何看待當前勞動力人口減少的問題，以及未來將以何種方針接納外國人。換言之，是將外國人視為短期勞動力，還是以長期定居為前提接納，抑或將來會進一步收緊接納規模，政府均未提出清楚的方向。

永久居留核准數與「歸化」人數未見明顯變化

目前，以「短期停留者」為主的外國人接納規模正在擴大。根據《出入境管理統計》自2006年以來公布的「永久居留資格」核准數、未核准數及核准率來看，核准人數在2007年達到高峰後持續下降。雖然2017年後略有回升，但尚未恢復至本世紀第一個十年後期的水準，大致維持在3萬5000人左右。核准率（核准人數占申請總數的比例）也呈現類似趨勢。

至於「歸化」，由於相關機構公布的資料期間更長，此處觀察自1989年（平成元年）以來的趨勢。歸化核准人數於2003年達到高峰（約1萬8000人）後開始下降，2010年以後大致維持在1萬人左右。核准率長期維持在90%以上，可謂相當高，但自2013年起降至95%以下，近年亦呈現下降趨勢。

可以認為，不論是永久居留或「歸化」，申請者本身的背景都在改變，因此無法僅憑核准率下降，就斷定審查標準日益嚴格。然而可以看出，相較於在日外國人口的快速增加，取得永久居留權或日本國籍的人數並未同步成長。

筆者研究團隊針對在日外籍人士所進行的調查（2018年）顯示，關於未來的停留計畫，在海外出生的外籍人士中，僅有38.5%表示希望在日本永久居留。即使將對象限定於被認為定居傾向較高的永久居留者或日本人配偶等持有「身分或地位」相關在留資格者，此比例也低於50%。由於協助此類調查者，多半對日本社會具有一定關心或情感，因此從整體在日外國人來看，具有明確永久居留意願者的比例，實際上可能更低。

偏重接納勞動者與留學生

根據經濟合作暨發展組織（OECD）的資料，比較各國接納外國人的情況可以發現，日本的特徵在於偏重接納短期或長期的勞動者以及留學生，幾乎不接納其他類型的外國人。

德國、荷蘭與法國，除了一定規模接納歐盟內自由流動的公民與難民（圖表中的人道接納）之外，也接納居住於本國的外國人家屬（家庭團聚）等非以工作或留學為目的的外國人；已脫離歐盟的英國，由於不再接納自由流動人口，因此留學生比例相對突出，但接納外國人家屬的數量仍然不少。另外，南韓則較偏重短期勞動力。

「持續短期停留」所隱含的問題

日本政府積極接納外國勞工，並開放可讓其長期停留的途徑，但並未承認其以「移民」身分在日本社會永久定居。前述數據與調查反映出日本不採取「移民政策」的立場，也顯示政府是以「短期停留者」的定位來推動外國人接納。

據媒體報導，在此次研擬綜合對策過程中，也曾討論總量管制問題，而公布的「育成就勞」與「特定技能」資格之接納人數，與目前規模並無顯著差異，仍維持積極接納的方針。

另一方面，如同嚴格審查永久居留與歸化所反映的政策方向，以「永久定居」為前提的在日居留途徑受到限制。換言之，可以說是進一步強化將外國人作為「短期停留者」接納的狀態，而這種「持續短期停留」型的定居方式，潛藏著多項問題。

日本長期以來期待外國勞動者填補日本人較不願從事、勞動條件相對較差的職缺需求。下圖依據最新的人口調查（2020年）資料，按國籍整理非典型就業者的比例。外籍非典型就業者的比例高於日本籍，其中男性尤為明顯：日本籍男性約為14%，而巴西籍約達53%，印尼籍約45%，越南、尼泊爾、秘魯籍亦約在40%左右。女性亦呈現相同趨勢，上述國籍以及菲律賓、泰國籍的比例皆偏高。

非典型就業者在經濟情勢惡化時，較容易面臨失業風險。既有研究也指出，在雷曼危機期間的失業風險，以及新冠疫情期間工時縮減的問題，在外國勞動者身上更為顯著。換言之，企業往往傾向將外國員工作為調節用工的彈性工具，以因應景氣變動。

從短期來看，企業將外國人視為用工調節器確實相當便利；對勞動者而言，若目標是出國賺錢，相較於工作穩定性，可能更重視實際收入。然而，即使原本打算日後返國，隨著停留時間延長而最終轉為定居的情形，在各國亦相當常見。日本的年金制度係依在職期間的就業狀況計算給付金額，因此若外國人長期處於非典型就業或低薪狀態，未來可能無法獲得足以支撐老年生活的年金。

因國籍造成的社會「不平等世代傳遞」與分化

既有研究指出，父母世代的經濟狀況會影響子女的教育程度。雖然外籍子女的高中升學率逐漸提高，但中途退學比例偏高，高中畢業與升學大學仍面臨困難。若外國人子女無法獲得平等機會，只能從事與父母相同、勞動條件較差的工作，便可能出現因國籍而導致的社會與經濟地位跨世代分化。可以說，移民接納國的社會裂痕，正是在這種「不平等的世代傳遞」過程中逐步形成。

目前以「持續短期停留」形式接納外國人的做法，難言具備長遠視野，也難稱真正意義上的「有序接納」。對日本而言，若政府認為有必要以定居為前提接納外國人，便應正面承認此一方向，向社會充分說明，並完善相關制度。

標題圖片：大量遊客行經東京澀谷全向十字路口，2026年1月20日（共同）