日本政府首度認定荷姆茲海峽為「國際海峽」的其意義與意涵

國際海事組織劃設通航區

受到今年2月美國與以色列攻擊伊朗的影響，荷姆茲海峽實質上遭到封鎖，至今仍不時出現原油油輪等船舶無法通行的情況。

荷姆茲海峽位於波斯灣出入口，是國際物流的重要樞紐。由於替代航線有限，像日本這類仰賴進口原油、液化天然氣等能源的國家，受到了相當大的影響(*1)。

荷姆茲海峽的沿岸國，北側為伊朗，南側為阿曼（阿曼的外飛地穆桑代姆半島面向荷姆茲海峽）。海峽最狹窄處約21海里寬，若伊朗與阿曼各自劃設12海里領海，海峽中央就會出現兩國領海主張重疊的海域。因此，兩國長期以來皆將海峽中線以北視為伊朗領海、中線以南視為阿曼領海。通過荷姆茲海峽的船舶，會行經國際海事組織（IMO）所劃設的分道通航區。由於伊朗領海一側有淺灘，因此分道通航區設於海峽中線以南的阿曼領海內。

國際海事組織於荷姆茲海峽劃設的分道通航區（取自國際海事組織官網）

國際海峽與過境通行權

伊朗與阿曼雖然都主張荷姆茲海峽屬於各自的領海，但荷姆茲海峽在《聯合國海洋法公約》下，屬於適用過境通行權的國際海峽。

《聯合國海洋法公約》規定，在連接公海與公海、供國際航行使用的海峽中，船舶（包括各國政府的軍艦與公務船舶）享有過境通行權，得為「持續且迅速通過」而行使「航行及飛越自由」。船舶通過國際海峽時，雖有義務遵守一定規則，但其通行自由受到保障，並不像通過一般領海一樣，必須以無害通過為條件。國際海峽沿岸國「不得妨礙過境通行」，也「不得停止過境通行」（《聯合國海洋法公約》第44條）。船舶通過國際海峽時，無須事先通知沿岸國或取得許可，也無須向沿岸國支付通行費。

日本首度主張荷姆茲海峽為「國際海峽」

日本政府過去對於荷姆茲海峽是否屬於適用過境通行權的國際海峽，一直以「尚未累積足夠的『國家實踐』（編註：指各國在國際法上的具體行為與聲明）」為由，表示「日本政府難以就此作出明確定論」，藉此避免明確表態（2014年5月29日參議院外交防衛委員會上，外務省國際法局局長的答辯）。

然而，在今年5月13日的眾議院外務委員會上，外務大臣茂木敏充考量到荷姆茲海峽「目前確實供國際航行使用」，以及今年3月11日聯合國安理會通過的第2817號決議所表達的立場（尊重荷姆茲海峽的「航行權利與自由」），明確認定荷姆茲海峽「在國際法上屬於適用過境通行制度的國際海峽」。

之後，在5月22日的眾議院外務委員會上，外務省國際法局局長鑑於伊朗並非《聯合國海洋法公約》的締約國（伊朗僅於1982年簽署該公約），表示：「綜合近年累積的國家實踐及學說發展來看，《聯合國海洋法公約》所規定的過境通行制度，其核心內容已形成國際習慣法。」

這代表日本政府認定，國際海峽的過境通行制度已成為國際習慣法，同時也確認，即使伊朗並非《聯合國海洋法公約》的締約國，仍須承認船舶的過境通行權(*2)。

另外，同日外務省國際法局局長也就國際海峽沿岸國是否得以收取通行費一事表示：「在國際法上適用過境通行制度的國際海峽中，沿岸國不得僅以通行為由，向外國船舶收取通行費。」（粗體為筆者加註強調）

這項答辯一方面明確指出，國際海峽沿岸國若僅因船舶通行而收取費用，將構成違反國際法。另一方面，這項答辯仍保有一定的解釋空間。由於目前出現建立荷姆茲海峽國際管理制度的相關動向，因此若所收取的是用於船舶航行安全、航道管制、海難救助等用途的費用，則未必構成違反國際法。

對日本的海洋與安全保障政策也有影響

上述茂木外相等人的國會答辯，認定荷姆茲海峽在國際法上屬於國際海峽，並確認該海峽適用過境通行制度。可以說，這也為日本政府日後向伊朗政府主張荷姆茲海峽應「保障通行自由（不得妨礙通行）」、「不得停止通行」以及「不得收取通行費」等，建立了法律依據。

鑑於荷姆茲海峽對日本能源進口的重要性，能夠在具備法律依據的情況下提出上述主張，符合日本的利益。另一方面，若將視角從荷姆茲海峽轉向日本周邊海域，此次將荷姆茲海峽認定為國際海峽，對日本的海洋政策與安全保障政策而言，也可說是一項具有相當重要意義的判斷。

日本政府面對荷姆茲海峽實質上遭到封鎖的局勢，在重視能源穩定供應的同時，也廣泛且綜合檢視了與國際海峽相關的各項議題，最終才作出此次將荷姆茲海峽認定為國際海峽的判斷。

以下將說明此次認定荷姆茲海峽為國際海峽一事對日本安全保障政策所具有的意涵。考量篇幅限制，僅聚焦於國際海峽的認定標準。

地理條件與實際使用情況為判斷標準

茂木外相提出兩項認定國際海峽的判斷標準：一是地理條件，即「荷姆茲海峽位於阿曼灣的公海或專屬經濟海域，與波斯灣的公海或專屬經濟海域之間」；二是實際使用情況，即「作為國際公共財及全球物流要衝，目前確實供國際航行使用」。

這兩項判斷標準源自國際法院（ICJ）於1949年4月9日就「科孚海峽案」所作的本案判決。ICJ在判斷某一海域是否雖屬於一國領海、但船舶通行權較一般領海受到更充分保障的海域（國際海峽）時，所依據的兩項標準為連接公海與公海的地理條件，以及該海域實際供國際航行「使用」的事實，也就是具有一定通行量的實際使用情況，而非單純以使用頻率作為判斷依據。

國際海峽的認定標準，經1949年國際法院（ICJ）「科孚海峽案」判決加以整理後，其內容反映於1958年通過的《領海公約》，其後並沿用至1982年通過的《聯合國海洋法公約》。

日本有許多海峽的最狹窄處不到24海里寬。例如，鹿兒島縣屋久島與口之島之間的吐噶喇海峽（寬22海里）、惡石島與小寶島之間（寬18海里），以及德之島與沖永良部島之間（寬18海里）。

如前所述，日本政府此次認定荷姆茲海峽為國際海峽所採用的標準，在國際法上屬於具有一般性的標準，同樣適用於判斷日本是否存在國際海峽。然而，日本政府過去一直未明確說明是否適用該項標準，也未明確判斷日本是否存在國際海峽。

中國軍事艦艇航行吐噶喇海峽

吐噶喇海峽位於黑潮流經的海域。黑潮從台灣與日本最西端的與那國島之間流入東海，再沿著東海的大陸棚斜坡向東北流動，經吐噶喇海峽進入太平洋，之後沿日本南岸向東流動。黑潮流速快、流量大，流幅寬廣，垂直延伸範圍也大，且水深較深。相較於其他連接東海與太平洋的海峽，例如宮古海峽，以及「特定海域」（參見※2）之一的大隅海峽，吐噶喇海峽更適合潛艦潛航。

自2016年6月以來，中國人民解放軍海軍艦艇（包括情報蒐集艦、測量艦等）曾多次航行通過屬於日本領海的吐噶喇海峽。中國政府主張，吐噶喇海峽是供國際航行使用的海峽，在國際法上屬於適用過境通行制度的國際海峽。

如果這項主張獲得承認，法律上也將允許潛艦在吐噶喇海峽保持潛航狀態航行。之所以能得出這項解釋，是因為《聯合國海洋法公約》雖規定潛艦通過領海時有浮出水面航行的義務（該公約第20條），但對於國際海峽並未規定相同義務。此外，航空器可在國際海峽上空自由飛行。國際海峽上空雖屬沿岸國的領空，但航空器在此飛行並不會像進入一般領空一樣構成侵犯領空。

標題圖片：停泊於荷姆茲海峽、靠近阿曼港口城市海塞卜的船舶＝2026年5月17日（AFP／時事）