「人權觀察(Human Rights Watch)」日本代表土井香苗:「還孩子們與家人生活的權利」

政治外交 社會

7年前,土井香苗女士在東京成立了國際人權組織「人權觀察(Human Rights Watch)」在亞洲的唯一一家辦事處。本文介紹該辦事處針對發生在兒童福利院的兒童「人權侵犯」問題所開展的工作。

土井香苗 DOI Kanae

「人權觀察(Human Rights Watch,HRW)」日本代表。1975年生於神奈川縣。1996年東京大學法學系在讀期間通過司法考試。大學4年級時參加非政府組織(NGO)「和平之船(Peace Boat)」的活動,在非洲的厄利垂亞(Eritrea)從事法律制定志工工作。2000~2016年3月,在日本從事律師工作,之後在阿富汗難民辯護團等處積極開展工作,2005~2006年赴美國紐約大學法科研究所留學,完成國際法碩士課程,取得紐約州律師資格。2006~2007年以特別研究員的身分在國際人權組織「HRW」紐約總部工作。2009年開設HRW東京辦事處,從事亞洲地區人權侵犯的調查,進行政策建議,積極開展世界人權保護工作。

「沒有夢想」的孩子們的現狀

在HRW的東京辦事處

為了讓那些由於虐待等原因而無法與親生父母共同生活的兒童,能夠在家庭般的環境中成長,4月4日,旨在推動收養或寄養工作的全國20個地方政府和13個民間組織,成立了「兒童家庭撫養推進官民協議會」。「HRW」日本代表土井香苗女士,是推動「家庭撫養,離開兒童福利院」官民合作項目的核心人物之一。

HRW的總部設在紐約,在全球90個國家設立了分部。工作在世界各地的約400名員工對所有侵犯人權的行為進行調查,所有分部聯合起來開展遊說活動和政策建言,通過各國政府施加外部壓力,以期糾正侵犯人權的行為。

各國專家的調查報告用HRW的通用語言英文編寫,之後翻譯成日文

2009年4月,HRW在東京設立辦事處,這是HRW在亞洲的唯一一家辦事處。東京辦事處對生活在國內兒童福利院的兒童的現狀積極展開調查,編寫了調查報告《沒有夢想 日本兒童福利院中的孩子們》。

土井女士介紹說:「HRW在1995年和2000年分別針對日本監獄的人權狀況和人口販賣問題發表了調查報告。這次是歷時10多年之後,我們著手進行的又一項日本國內問題調查。」

完全沒有意識到福利院撫養兒童所存在的問題

之所以會針對生活在福利院的兒童進行調查,其中有兩個原因。

「第1個原因,是問題的嚴重性。接受『社會撫養』的兒童,其現狀是日本為數不多的『糟糕』問題之一。不少已開發國家正向家庭撫養過渡,而日本,這類兒童中有近9成,在有關設施中過著集體撫養的生活。」

所謂「社會撫養」,指的是這樣一種機制:對於那些由於家庭內部的虐待、父母撫養困難或疾病等原因而無法生活在親生父母身邊的孩子,由社會代替他們的父母對其進行撫養和保護。目前,被納入社會撫養體系的4萬名兒童,大部分都生活在兒童福利院或育嬰院等福利機構中。

「第2個原因,是社會關心度低。雖知生活在福利院的孩子很可憐,可是卻沒有意識到,讓這些孩子過集體生活本身的問題所在。既沒有人指出它違反國際條約,也沒有人對政府提出批評。」

《聯合國兒童權利公約》規定,只限於有收留的必要性時,方可將社會撫養下的兒童接收到福利設施,這是不得已的最後手段。日本的寄養措施和特別收養措施顯著落後,曾受到聯合國兒童權利委員會的有關人權侵犯的改善建議,但就連這一事實也不大為人所知。

日本親生父母的權利過大

有關「沒有夢想」的採訪調查從2011年12月到2014年2月持續了兩年之久,同時還調查了2011年3月在東日本大地震中失去父母的兒童的情況。截至2012年11月,東北地區241名震災孤兒,大部分都被親屬收養並得到了政府或民間的支持和援助。

然而,生活在全國各地福利設施中的4萬名兒童,他們的情況依舊讓人看不到希望。

「對於政府而言,收養不需要特殊的財政支出,行政上給予寄養父母補貼,其公共支出也很少。相比之下,福利院需支付員工的人事成本、費用則成倍增加。而且,一般情況下福利設施的孩子升學率低,此後成為無家可歸者的比率較高。顯然這種長期以來的政策很不合理,但令人費解的是,二戰後幾十年來一直傾向於福利設施撫養的形式。」

「是否送孩子進孤兒院,只要父母一句話」

土井女士列舉了此次「通過調查初次摸清的制度、特權和行政上存在的3大問題」,並毫不留情地給予了批評。

「第1,在日本,親生父母的利益高於兒童的利益。不少父母自己無力撫養子女,卻不能容忍子女和自己以外的人親近。只要父母想把孩子送進福利院,孩子就可以輕易被送進去。依靠日本的法律制度很難改變這種濫用親權的情況。」

「第2,來自福利院運營方的阻力。福利院依靠扶助金運營,如果不接收兒童,就無法實現其商業目的。與孩子的幸福相比,它們優先考慮的是自己能否繼續開辦下去。」

「第3,行政和政治上的怠忽職守。採取寄養制度,尋找合適的家庭及後續跟進工作費時費力,不如送進福利院,既省事又能逃避責任。而且,兒童諮詢中心也沒有充足的人員配置。」

根據調查結果,HRW日本辦事處近兩年來大力開展對厚生勞動省和政治家的遊說活動,同時為了喚起社會輿論的關注,還積極接受媒體採訪。

修訂《兒童福利法》,明確兒童的權利

土井女士開展的一系列活動,其目的在於修訂《兒童福利法》。她的種種努力終於結出了碩果,厚生勞動大臣鹽崎恭久成為推動兒童家庭撫養的熱心倡導者。3月底,在以鹽崎大臣為首的厚生勞動省的積極推動下,政府內閣會議通過了《兒童福利法》部分修訂案,並將之提交國會。《兒童福利法》首次明確規定,根據《兒童權利條約》,兒童是權利的主體;親生父母無法養育子女,原則上應採取收養或寄養的家庭撫養方式。只有在不適合採取上述方式的情況下,才允許送入福利院,並且福利院要盡量確保一種「良好的家庭環境」。土井女士表示,該條文將從根本上改變日本的社會撫養的現狀,但究竟以何種方式讓條文付諸實現,在出現形同虛設的情況時該進行怎樣的鬥爭,將成為下一步的關鍵。

土井女士說,日本不把兒童視為權利的主體,落後世界30年,現在終於站到了起跑線上。

土井女士目前強烈主張「關閉所有育嬰院」。她認為:「育嬰院在很多國家已成為『古董』,其存在本身足以令世界震驚。但來自育嬰院的阻力非常強烈,對育嬰院持肯定態度的錯誤認識,在社會上氾濫。孩子們無法表達自己的心聲,因此如果沒有人發表正確意見,情況是絕不會發生改變的。希望孤兒院的建築設施和工作人員在社會真正需要的領域發揮有效作用,比如育兒支援或對寄養孩子的支援等。」

人權和自由的優先度較低

HRW東京辦事處有6名專職員工,加上志工和實習生共10人左右。員工分屬HRW各部門,土井女士解釋說,就是那種上司在國外的情形。

與世界各國的分部攜手開展工作

作為東京辦事處代表,土井女士負責「從外部施加壓力」。針對日本以外各國發生的侵犯人權的現象,呼籲日本外務省對該國施加外部壓力。這與安倍晉三內閣推進的價值觀外交和法治的方向性是基本一致的,但土井說:「遺憾的是多數情況下僅限於呼籲,在日本外交政策中,維護人權和自由的優先度還很低。」

另一方面,在兒童撫養保護問題上,日本國內存在傾向於依靠福利機構等問題,這一狀況,很難期待其他國家對「民主主義大國」日本施加「外部壓力」,因此只能通過喚起社會輿論的關注,從內部發起變革來加以解決。

運用「智慧、策略和獲取資訊的能力」,盡全力解決難題

以東日本大地震為契機,捐助文化日益推廣

土井女士的主要日常工作,就是對這些政治家和官僚施加影響,通過媒體或研討會喚起社會輿論的關注,並籌集資金。

HRW不接受任何公共資金,依靠個人或私人財團的捐款運營。最大的資金來源是每年1次以富裕層為對象組織的慈善晚宴。土井女士說,第1次在紐約總部目睹慈善晚宴時,其規模之大,讓我驚得「目瞪口呆」。門票從最低的10萬日圓左右到1千萬日圓不等。土井女士考慮在捐贈文化尚未紮根的日本也舉辦這種豪華的晚宴,起初實驗性地從小規模開始,此後越辦越大。

以東日本大地震為契機,捐贈越來越普及,稅制也得到完善,社會對於捐贈的態度變得積極了。今年4月的慈善晚宴門票早早便銷售一空。

「能為人權活動籌集資金,在亞洲除日本外幾乎沒有其他國家了。例如在中國,HRW的工作人員甚至無法毫無顧忌地到外面去。當然他們也沒有辦公室,不得不『潛伏地下』,秘密行動。有的國家在活動中還會受到威脅。日本是亞洲為數不多的民主主義國家,所以你可以大聲呼籲尊重人權,即使這種聲音不被重視,但也不會受到攻擊。」

土井女士每天面對著各種難題,其中以社會尚未認識到的兒童福利院問題最為突出,但她認為工作的有趣之處也正在於此。

「如何能讓政府採取行動,我們鬥爭的工具只有溝通和交流。在調查核實事實的基礎上,對政策提出建議。因為抵制勢力的存在,要推動社會輿論來促進變革,並非易事。不過,運用智慧、策略和獲取資訊的能力,呼籲政府解決被認為是不可能解決的問題,我覺得這個過程本身很有趣,非常值得去做。」

nippon.com編輯部 撰文:板倉君枝 攝影:大谷清英

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