Le Parti démocrate, l’Administration et les décisions politiques

Depuis cet été, on peut voir à Londres « Yes Prime Minister (Oui, Monsieur le premier ministre) », une pièce de théâtre inspirée de la série télévisée du même nom programmée par la BBC dans les années 1980. Comme l’émission originale, la pièce a pour sujet les relations entre un premier ministre, appelé Jim Hacker, et son chef de cabinet, Humphrey Appleby. Dans la version télévisée, c’était le contexte — la période consécutive au choc pétrolier — qui fragilisait le pouvoir du gouvernement, alors que dans la pièce, le premier ministre et son cabinet chancellent sous l’impact de la crise financière qui a frappé l’Union européenne en 2011.

Dans un texte qui figure au programme de la pièce, Bernard Donoughue, l’une des principales sources d’information des scénaristes de la série télévisée, qui fut conseiller politique des gouvernements travaillistes de Harold Wilson et de James Callaghan, s’exprime sur le fonctionnement du gouvernement à l’époque de Tony Blair, devenu premier ministre en 1997. Bernard Donoughue observe que la série télévisée « Yes Prime Minister » a exercé une influence considérable sur la nouvelle génération de parlementaires sous-secrétaires d’État et de ministres siégeant au cabinet du gouvernement Blair, qu’elle a déterminés à ne pas se laisser manipuler par les fonctionnaires, contrairement à Jim Hacker dans l’émission. C’est pour cette raison qu’ils se sont mis à faire systématiquement appel à des conseillers extérieurs. Dans le même temps, les réformes administratives mises en œuvre par Margaret Thatcher incitaient l’Administration à prendre en considération l’efficacité et l’utilité. Ce qui n’empêche pas, remarque Bernard Donoughue, que l’Administration, et notamment les hauts fonctionnaires, ont continué d’exercer une influence décisive sur Downing Street (le bureau du premier ministre).

L’évolution spectaculaire de la relation entre le monde politique et l’Administration

Deux années se sont écoulées depuis que le Parti démocrate du Japon a mis fin au long règne du Parti libéral-démocrate et pris le pouvoir avec un programme qui se proposait de mettre en place un « gouvernement conduit par les hommes politiques ». Entre temps, sous les gouvernements de Hatoyama Yukio et Kan Naoto, la relation entre l’Administration et les dirigeants politiques a pris une direction similaire à ce qu’on peut observer en Grande-Bretagne depuis une trentaine d’années. Pendant les deux premières années de leur présence aux commandes, les démocrates ont pris des mesures pour trancher les liens que le monde politique entretenait avec l’Administration à l’époque du PLD. Les fonctionnaires ont subi ces mesures comme une sorte d’électrochoc, qui visait à les contraindre à renoncer à la façon de penser qu’ils s’étaient forgée à cette époque, et dans bien des cas elles ont fini par faire obstacle à tout changement de politique.

Pour commencer, la modification drastique de la fonction du vice-secrétaire en chef du cabinet a affaibli le Kantei (bureau et résidence du premier ministre) dans son rôle de coordinateur entre les différents ministères. C’est le vice-ministre administratif des finances, responsable de l’élaboration des budgets, qui a pris la relève en ce domaine. En dépit de difficultés considérables, les gouvernements démocrates ont réussi à mener à terme l’élaboration des budgets pour les exercices 2010 et 2011 (avril à mars) avant la fin de l’année calendaire précédente et à les faire entrer en vigueur avant le début de l’exercice concerné. Cela n’aurait pas été possible sans la coopération du ministère des Finances.

Outre cela, les ministères n’étant pas en mesure de faire appel à titre individuel à des conseillers politiques, leurs dirigeants politiques — ministres, principaux vice-ministres et secrétaires parlementaires — ont tenté d’agir seuls, en excluant les fonctionnaires du processus de décision. Mais les gens qui occupent ces trois positions ne sont pas des experts en ce qui concerne l’élaboration des politiques et ils se sont avérés incapables de produire des propositions sans faire appel aux fonctionnaires. Au bout du compte, la ligne de conduite adoptée a généré au sein des ministères une confusion inutile.

De ce fait, le gouvernement démocrate s’est vu reprocher de se laisser mener par le bout du nez par le ministère des Finances et des voix de plus en plus nombreuses se sont élevées pour critiquer l’état chaotique de l’élaboration des politiques. Emblématiques de ces tendances sont les deux derniers premiers ministres, Kan Naoto et son successeur Noda Yoshihiko, qui, avant de devenir Premier ministre ont été ministre des Finances et ont tous deux prôné le redressement budgétaire, lequel figure depuis longtemps tout en haut de la liste des priorités de ce ministère.

En vérité toutefois, la confusion est apparue plus tôt, sous les gouvernements libéraux-démocrates conduits par Abe Shinzô et ses successeurs, quand il s’est avéré que le régime public des retraites souffrait de graves dysfonctionnements, notamment un tel niveau d’incurie que les cotisations versées par un grand nombre d’adhérents n’avaient pas été enregistrées. Il ne serait pas exagéré de dire que le PD a tout simplement hérité d’un ensemble de problèmes que les gouvernements libéraux-démocrates n’avaient pas été capables de résoudre. Mais l’important est de trouver une issue pour sortir de cette ornière quel que soit le parti au pouvoir.

Le dénigrement des fonctionnaires n’est plus de mise

Jusqu’ici, le principal résultat qu’on puisse attribuer au « gouvernement conduit par les hommes politiques » tel que l’a voulu le PD est d’avoir pratiquement mis fin au dénigrement des fonctionnaires. Pendant toute la période où le PLD était au pouvoir, on avait tendance à montrer du doigt l’Administration à chaque fois que quelque chose ne tournait pas rond. C’est là que les tentatives en vue de réformer la fonction publique ont puisé leur élan. Il va pourtant sans dire que, lorsque la confusion règne dans les affaires de l’État, la responsabilité en incombe au bout du compte aux hommes politiques au pouvoir. En essayant de faire porter le blâme sur les fonctionnaires, le PLD reconnaissait en fait qu’il menait une politique de « gouvernement conduit par l’Administration ». Cette tendance a pris fin avec l’arrivée au pouvoir du PD, favorable à la conduite du gouvernement par les politiciens élus. Le rôle joué par le ministère de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie après le séisme et la catastrophe nucléaire de mars 2011 a constitué la seule exception à cette règle. Il est apparu à de nombreuses reprises que le PLD, en tant qu’ancien parti au pouvoir, était le véritable responsable de la confusion qui régnait dans la conduite des affaires politiques. L’avènement d’un régime bipartite vraiment mûr a permis de situer avec précision la responsabilité dans les affaires politiques.

Cela dit, depuis le séisme du mois de mars, les fonctionnaires ont repris l’initiative pour ce qui est des propositions concernant la reconstruction et les mesures à prendre pour redresser la situation. Et, depuis le mois de septembre et l’arrivée de Yoshihiko Noda aux commandes, son gouvernement a mis en place une formule qui veut que, avant d’être présentés à la Diète, les projets de loi soient examinés par le Comité d’étude des affaires politiques du PD ou lors de réunions des principaux dirigeants du gouvernement et du parti. Le gouvernement entend également établir des liens de coopération entre les responsables politiques et les fonctionnaires des différents ministères. Outre cela, il semble désormais probable que l’ancienne habitude de réunir les vice-ministres administratifs pour débattre des projets de loi préparés par le gouvernement avant de les soumettre à l’approbation du cabinet va être remise à l’ordre du jour. Autrement dit, le PD commence à introduire dans son « gouvernement conduit par les hommes politiques » certains éléments du système d’élaboration des politiques en vigueur à l’époque où le PLD était au pouvoir.

Les mandarins du ministère des Finances élaborent des propositions de politique fiscale

Dans le même temps, il semble que les mandarins du ministère des Finances, aiguillonnés par le niveau record atteint par le yen et la crise des dettes souveraines affectant plusieurs grandes économies, aient incorporé dans la politique de base du gouvernement Noda des projets d’augmentation des impôts liés à la reconstruction et des stratégies de redressement budgétaire. À vrai dire, les premières initiatives en ce sens sont apparues avant le changement de premier ministre. Sans doute est-ce dans les jours qui ont suivi le séisme du mois de mars, quand toute l’attention du gouvernement Kan était mobilisée par la catastrophe nucléaire, que les fonctionnaires ont commencé à mettre bout à bout leurs idées en matière de politique fiscale.

Ces initiatives du PD et de l’Administration ont le soutien de larges secteurs de la population, comme le montrent les taux d’approbation élevés obtenus par le cabinet de Noda Yoshihiko immédiatement après son accession au pouvoir. L’éventualité d’une dissolution de la Chambre des représentants et de la tenue d’élections anticipées s’estompe et il semble que le gouvernement s’en tienne à un calendrier politique basé sur les deux années restantes du mandat des membres de l’actuelle Chambre basse. La question est de savoir comment une initiative venant de l’Administration peut être intégrée dans un système où des dirigeants élus assument l’entière responsabilité de leurs actes. Le gouvernement parviendra-t-il à débattre en toute transparence des propositions de politique soumises par l’Administration et, s’il les juge valables, à mener avec l’opposition les négociations nécessaires pour faire adopter par un parlement divisé les textes de loi proposés ? Il n’est pas exagéré de dire que les deux prochaines années vont constituer une étape cruciale pour la vie politique japonaise.

(texte original en japonais)