La fonction publique japonaise, une norme internationale ?

Hosoda Haruko [Profil]/Sakai Kazunari [Profil]

[09.11.2012] Autres langues : 日本語 | ESPAÑOL |

Au nom de la réforme administrative, le Japon continue de réduire le nombre de fonctionnaires et d’abaisser leur rémunération. Mais cette orientation ne pose-t-elle pas problème ? Nous proposons une nouvelle approche de la réforme de la fonction publique au Japon, à la lumière des problèmes de l’administration des pays d’Europe méridionale, aujourd’hui au cœur de la crise de la dette européenne.

Où va la réforme de la fonction publique japonaise ?

Voici des affirmations qui reviennent souvent dans les débats sur la réforme de la fonction publique au Japon : il y a trop de fonctionnaires, ils ne sont pas assez motivés, ni assez productifs… Cependant, la part des fonctionnaires (part de l’emploi public) dans la population active est basse, à 6,7%, c’est-à-dire à la 33e et avant-dernière place des nations de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) (OCDE 2011).

La comparaison avec les autres pays de l’OCDE montre clairement la faible proportion des emplois publics au Japon ; on ne peut donc pas affirmer que la réduction du nombre de fonctionnaires garantisse moins de gaspillage et plus d’efficacité économique. Par ailleurs, la baisse des rémunérations déprécie le statut des fonctionnaires, qui attire de moins en moins de jeunes, ce qui pourrait au contraire entraîner une dégradation accrue de la qualité des services publics.

En premier lieu, dans quelle mesure la fonction publique japonaise s’éloigne-t-elle des standards internationaux ? Dans cet article, sur la base de l’examen du système en place dans les pays d’Europe méridionale – Grèce, Espagne, Italie – pris dans la crise de la dette européenne et en France, qui se pose en sauveteur de ces pays malgré ses propres problèmes, ainsi que de l’inventaire de leurs failles, nous réfléchirons aux orientations souhaitables pour la réforme de la fonction publique japonaise.

La problématique de la fonction publique en Europe méridionale : Grèce, Espagne, Italie et Portugal

1. La fonction publique sous un angle historique

D’un point de vue historique, le système administratif de ces quatre pays d’Europe du Sud, bâti sous l’influence du code Napoléon établi après la révolution française, a pour particularité d’être centralisateur, homogène et soumis à révision par le Parlement (processus démocratique). D’autres éléments s’y sont ajoutés au fil du temps, par exemple le droit de grève des fonctionnaires.

Ces quatre nations méridionales, excepté l’Italie, partagent également l’expérience d’une évolution d’un régime dictatorial ou autoritaire après-guerre vers un régime démocratique dans les années 1970. De ce fait, la défiance de la population à l’égard du gouvernement et des fonctionnaires est profondément ancrée. En Grèce, l’existence d’un secteur informel et le faible taux de collecte des impôts constituent un réel problème. Dans le cas de l’Espagne et du Portugal, il convient de garder à l’esprit que ces deux pays n’ont rejoint la Communauté européenne qu’en 1986. Le Portugal en particulier, après la révolution de 1974, a eu à relever sur trois décennies une série de défis complexes : démocratisation, droits sociaux, politiques et des travailleurs, rapatriement des expatriés parmi lesquels les fonctionnaires détachés dans les colonies et enfin adhésion à la Communauté européenne.

2. Problèmes structurels

Le premier des problèmes structurels communs à ces quatre nations est la subdivision régionale de l’administration et le grand nombre d’agences intermédiaires. Au Portugal, le pouvoir central est puissant, mais en Espagne, après la démocratisation, dans les années 80, l’administration régionale a mis en place des chartes locales et la décentralisation progresse. En Italie, comme le montre le fort attachement à la région plutôt qu’au pays, l’autonomie territoriale prévaut. En Grèce, où le nombre de communes est important comparé aux autres nations européennes, les ressources politiques et financières des collectivités locales sont fragiles. Les gouvernements locaux reçoivent des subventions de l’Union européenne qui entraînent une augmentation de leur charge de travail, tout en se trouvant souvent dans une situation financière délicate. Enfin, l’augmentation du nombre d’organismes intermédiaires accroît l’opacité et l’inefficacité.

Le deuxième problème structurel, dont le meilleur exemple est le système de nominations politiques, est la collusion entre le gouvernement et l’administration. Du fait du clientélisme solidement ancré dans ces quatre pays, les emplois dans le secteur public, en particulier au niveau régional, servent de récompense offerte aux soutiens politiques ; ces nominations qui manquent d’efficacité comme de transparence entretiennent la méfiance envers les fonctionnaires. Dans les quatre pays concernés, les nominations de hauts fonctionnaires sont souvent politiques (OCDE 2011). En Espagne, lorsqu’un fonctionnaire est élu au Parlement, il garde la possibilité de réintégrer l’administration à l’issue de son mandat.

Troisième problème, le manque d’infrastructures sociales. La qualité des services administratifs électroniques dans ces quatre nations, Grèce exceptée, est d’un niveau supérieur à la moyenne de l’OCDE, mais l’accès des populations au réseau internet est insuffisant. L’accès des citoyens aux services publics en ligne s’établissait en moyenne à 42% dans l’OCDE en 2010, contre 32% en Espagne, 23% au Portugal, 17% en Italie et 13% en Grèce (OCDE 2009, 2011). Cette situation entretient les problèmes de transparence et de confiance envers l’Etat.

3. Mise en valeur insuffisante des ressources humaines : des fonctionnaires protégés

La part des fonctionnaires dans la population active des quatre pays étudiés est supérieure aux 6,7% du Japon, mais inférieure à la moyenne de 15% dans les nations de l’OCDE (entre 2000 et 2008). Elle s’établit à 14,3% en Italie, le plus haut niveau, 12,3% en Espagne, 12,1% au Portugal et 7,9% en Grèce (OCDE 2011). Cependant, l’examen du détail de ces chiffres montre une mauvaise mise en valeur des ressources humaines.

Tout d’abord, la rémunération n’est pas fonction des performances et, comme on le constate en Grèce, la motivation des fonctionnaires est faible. L’utilisation d’un système de notation au niveau central est à peine supérieure à la moyenne de l’OCDE en Italie, en Espagne et au Portugal (données indisponibles pour la Grèce, OCDE 2011). Au Portugal, après la révolution, l’avancement et la rémunération des fonctionnaires ont été bloqués durant plusieurs années, ce qui a lourdement pesé sur leur motivation. Dans les années 80, les relations entre le gouvernement et les syndicats se sont améliorées, mais la situation politique était instable. A partir du XXIe siècle, le développement du travail précaire s’est traduit par une augmentation du nombre de fonctionnaires qui grève le budget de l’Etat.

Deuxièmement, les fonctionnaires ne sont pas utilisés au mieux de leurs capacités. Par exemple, en Grèce, le peu de confiance dans les concours externes accroît les recrutements informels et opaques. En Italie aussi, la productivité est sacrifiée au clientélisme. Il arrive ainsi que des personnels dépourvus d’expertise ou appartenant à une autre spécialité soient embauchés.

Troisièmement, le nombre d’agents publics aux salaires élevés ou d’un âge avancé est important. Dans la quasi-totalité des nations de l’OCDE, la part des fonctionnaires d’Etat âgés de plus de 50 ans est en hausse continue, mais elle est particulièrement importante en Italie où elle s’établit à 49,2%, en Grèce à 37,3%, en Espagne à 36,5% (statistiques pour 2005) et au Portugal à 32,1% (OCDE 2011). Leur proportion devrait encore augmenter, du fait du gel des embauches. L’Espagne tente, avec le non-remplacement des départs à la retraite, d’abaisser de 12,3% à 10% la part des fonctionnaires dans la population active. Dans ce contexte, aucune nouvelle embauche d’agents contractuels n’est prévue d’ici 2013, et le recrutement des diplomates ainsi que des fonctionnaires d’Etat et territoriaux est gelé pour deux ans.

Quatrièmement, notons le poids du coût de la main-d’œuvre, et notamment des prélèvements sociaux. En Europe, la promotion de la croissance économique basée sur le « modèle social européen » accorde une importance particulière à la protection des droits des travailleurs et des personnes les plus fragiles. Le droit de manifester et celui de faire grève, accordés aux travailleurs, sont inscrits dans la Constitution. Dans la fonction publique, le taux de syndicalisation est élevé : 28% en Italie, 27% en Grèce, 19% au Portugal et 20% en Espagne, contre 15% en France. Les syndicats sont particulièrement puissants en Grèce. Cependant, en Espagne par exemple, le lien fort qui existait entre partis politiques et syndicats à l’époque de la transition démocratique s’amenuise progressivement. En 2010, le temps de travail annuel moyen des fonctionnaires d’Etat s’établissait à 1678 heures en Grèce, 1676 heures en Italie, 1663 heures en Espagne et 1545 au Portugal (la plus faible moyenne au sein de l’OCDE), un niveau inférieur à la moyenne de 1472 heures des pays membres de l’OCDE (OCDE 2011).

4. La réponse apportée aux nouveaux défis soulevés par la mondialisation

Ces quatre pays d’Europe méridionale ont développé leur fonction publique sur un modèle centralisateur datant de l’époque de Napoléon, mais aujourd’hui, en vertu du principe de subsidiarité en vigueur dans l’UE, la décentralisation progresse et la charge de travail des administrations régionales augmente. Cependant, en Espagne, l’augmentation des subventions régionales a affaibli le contrôle central et les finances des régions se sont fortement dégradées, poussant certains à réclamer le retour à la centralisation.

Dans ce contexte, il est urgent de revoir la rémunération des fonctionnaires, leur mode de recrutement et leur formation. En Europe méridionale comme au Japon, l’embauche de jeunes diplômés est ralentie par la difficulté à rompre les contrats des titulaires, notamment à cause des indemnités de licenciement. Mais le recul du recrutement fait augmenter le taux de chômage des jeunes. De fait, en Espagne, un processus de fuite des cerveaux est déjà enclenché. Ce problème ne sera pas résolu en diminuant le nombre de fonctionnaires. La formation du personnel, première touchée par les réductions de coûts en temps de crise, doit au contraire être considérée sur le long terme. Et il est nécessaire de mettre en œuvre un véritable système d’évaluation des performances, ainsi que de revoir les avantages des travailleurs les plus âgés.

  • [09.11.2012]

Maître de conférence à la faculté de commerce de l'Université Nihon. Elle achève ses études d'espagnol à l'Université de Tokyo en 1992 et obtient en 2005 le titre de docteur en histoire à l'Université Complutense de Madrid. Elle entre au ministère des Affaires étrangères en 1992, ce qui l'amène à travailler à l'ambassade du Japon en Espagne. Avant de rejoindre l'Université Nihon, elle a occupé des fonctions similaires notamment à l'Université Waseda (2007-2009). Auteur de Sengo Spain to kokusai anzen hoshō (L’Espagne d’après guerre et la sécurité internationalle) et Casals to kokusai seiji— Cataluña no daichi kara sekai e (Pablo Casals et la politique internationalle : De la Catalogne au monde).

Né à Tokyo en 1969. Professeur à la faculté d’études interculturelles de l'Université de Kobe. Diplômé du département de français de l’Université de Tokyo des études étrangères (1992). Après avoir obtenu en 1994 un master des études internationales à l'Université de Tokyo des études étrangères, il entame son doctorat à la faculté de sociologie de l'Université Hitotsubashi. Est entré en 1996 au ministère japonais de l'Éducation, de la Culture, des Sports, des Sciences et de la Technologie, où il a été chargé des études internationales. A été chercheur invité à l’IEP (Sciences Po) de Paris, ainsi que professeur invité à l'Université Paris Ouest Nanterre La Défense et à l’Université Panthéon-Assas (Paris II). Auteur de divers ouvrages dont Yôroppa no minzoku tairitsu to kyôsei (Antagonisme et symbiose chez les peuples européens), éditions Ashi shobô, 2008 (nouvelle édition revue et augmentée en 2014).

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