Dossier spécial Réfléchir au système social japonais
La protection sociale pour le XXIe siècle doit être axée sur le travail

Tarô Miyamoto [Profil]

[18.06.2015] Autres langues : ENGLISH | 日本語 | ESPAÑOL | العربية | Русский |

La pauvreté et les inégalités économiques s’aggravent au Japon, alors même que les dépenses de protection sociale sont en hausse. Pour répondre aux besoins que rencontre, en cette époque de mobilité de la main-d’œuvre, la population japonaise en âge de travailler, Miyamoto Tarô propose un nouveau modèle de protection axé sur l’emploi.

Si les dépenses publiques de sécurité sociale constituent un indicateur fiable, le Japon mérite d’être considéré comme le premier véritable État-providence en dehors de l’Europe. Selon des statistiques provenant de l’Organisation de coopération et de développement économiques, le Japon a consacré en 2011 23,1 % de son produit intérieur brut aux dépenses de sécurité sociale, ce qui le place devant la Grande-Bretagne (22,7 %) et à un cheveu derrière les Pays-Bas (23,5 %). En ce domaine, le Japon se situe loin devant les autres pays d’Asie de l’Est, y compris la Corée du Sud, qui arrive en seconde position avec seulement 10 % de son PIB affecté aux dépenses de sécurité sociale. Le Japon est aujourd’hui, et de loin, le premier État-providence en Asie, du moins en termes de dépenses publiques.

Il se trouve malheureusement qu’un niveau élevé de dépenses sociales ne va pas nécessairement de pair avec la réussite dans la lutte contre des problèmes tels que la pauvreté et le déclin démographique. Et de fait, la pauvreté va en s’aggravant au Japon, en dépit de l’augmentation des dépenses de sécurité sociale. Chez les femmes en âge de travailler, le taux de pauvreté atteint désormais 12,6 %. Aux Pays-Bas, qui consacrent en gros le même pourcentage de leur PIB à la protection sociale, le taux de pauvreté pour les femmes se limite à 4,6 %. À mesure que la pauvreté progressait dans les familles monoparentales, le taux de pauvreté des enfants japonais a lui aussi augmenté, pour atteindre 14,9 % selon les chiffres publiés par l’UNICEF. À titre de comparaison, le chiffre enregistré aux Pays-Bas est de 5,9 %.

On ne peut pas dire que le Japon fasse beaucoup mieux dans le traitement des problèmes démographiques auxquels se trouve confronté l’État-providence, puisqu’il n’a fait aucun progrès significatif dans ses efforts pour endiguer le déclin démographique. Au printemps 2014, un groupe de réflexion privé a déclenché une onde de choc d’ampleur nationale en publiant un rapport annonçant qu’en 2040 la moitié des municipalités japonaises seraient menacées d’extinction pour cause de dépeuplement.

Les travers du régime de protection sociale japonais

Jusqu’au début du siècle actuel, les dépenses de sécurité sociale du Japon, exprimées en pourcentage du PIB, sont restées inférieures à celles des États-Unis. Et pourtant, le niveau de pauvreté y était nettement plus bas, tout comme le coefficient de Gini, qui sert à mesurer les inégalités de revenu. En fait, la pauvreté et les inégalités de revenu ont progressé à mesure qu’augmentaient les dépenses sociales. Comment expliquer ce paradoxe ?

La réponse est à chercher dans le déséquilibre du régime de protection sociale japonais, où le soutien aux personnes âgées via les prestations de retraite et de soins de santé occupe une place disproportionnée. L’augmentation des dépenses enregistrée ces dernières années est presque entièrement imputable aux effets cumulés de la rapidité du vieillissement de la population et de cette distorsion dans la structure du budget. Les prestations versées aux personnes âgées représentent au Japon 8,8 % du PIB, un chiffre bien supérieur à la moyenne de 6,9 % enregistrée dans l’ensemble de l’OCDE.

Dans le même temps, la population en âge de travailler est de plus en plus affectée par les difficultés économiques. À l’heure où la montée de l’emploi temporaire et d’autres formes de travail « précaire » accule de plus en plus de gens à des situations professionnelles instables et inadéquates, l’État ne fait pas grand chose pour aider, à travers des programmes comme la formation professionnelle et les services de garderie, les personnes en âge de travailler. Le Japon ne dépense que 1,4 % de son PIB en prestations et services orientés vers la famille, ce qui est nettement inférieur à la moyenne de 2,2 % enregistrée dans l’ensemble de l’OCDE. Bref, la population japonaise d’âge actif débourse beaucoup d’argent pour financer des dépenses de protection sociale qui profitent de façon disproportionnée aux personnes âgées.

Le constat de la progression de la pauvreté et des inégalités de revenu en dépit du gonflement des dépenses de sécurité sociale pourrait amener à la conclusion que l’État-providence japonais a irrémédiablement échoué. Mais les perspectives ne sont nullement désespérées. En fait, je crois que la réussite est à notre portée et qu’elle réside dans le retour – avec les adaptations qu’exige le XXIe siècle – à la formule axée sur la sécurité de l’emploi qui caractérisait jusqu’au milieu des années 1990 le modèle japonais d’État-providence et le distinguait de ses équivalents occidentaux.

L’égalité sans la redistribution

Comment le Japon a-t-il réussi à préserver la stabilité sociale avec un faible taux de pauvreté et un degré élevé d’égalité des revenus sans que les dépenses sociales s’envolent ? Certains diront peut-être que c’est grâce à la croissance économique, mais c’est oublier que, faute d’un dispositif de redistribution de ses fruits à tous les secteurs de la société, la croissance s’accompagne inévitablement d’une augmentation des inégalités économiques. En fait, le Japon disposait d’un tel mécanisme égalisateur, mais, contrairement à l’État-providence typique, ce n’est pas sur la redistribution du revenu via les dépenses sociales qu’il reposait.

L’inégalité économique par pays avant et après la redistribution
(coefficient de Gini, milieu des années 1990)

Avant la redistribution Après la redistribution Taux de redistribution
Allemagne (1994) 0,436 0,282 35,3 %
États-Unis (1995) 0,454 0,344 24,5 %
Suède (1995) 0,487 0,23 52,9 %
Japon (1994) 0,34 0,265 22,0 %

Source : Burniaux et al., 1998

Plutôt que de privilégier la redistribution du revenu à travers les dépenses sociales, le Japon a misé sur la sécurité de l’emploi. La pratique de l’emploi à long terme, qui est l’une des caractéristiques bien connues du management à la japonaise, constituait l’élément le plus visible de ce système de protection sociale basé sur l’emploi, mais il n’était pas le seul. La garantie de la sécurité de l’emploi reposait aussi sur l’injection massive d’argent dans les projets de travaux publics. Au milieu des années 1990, le Japon consacrait 6,4 % de son PIB aux dépenses de travaux publics, soit beaucoup plus que les autres pays de l’OCDE. Les projets somptueux dans le domaine des infrastructures et du bâtiment ont contribué à la stabilisation de l’emploi en dehors des grandes zones urbaines. À cela s’ajoutaient le large éventail de taxes et de dispositions réglementaires appliquées par l’État pour protéger les petites et moyennes entreprises, y compris les innombrables détaillants et distributeurs de quartier. Prises dans leur ensemble, toutes ces mesures ont contribué à stabiliser l’emploi – au moins chez les actifs de sexe masculin – dans pratiquement tous les secteurs d’activité, toute considération de productivité mise à part. Jusqu’au milieu des années 1990, le taux de chômage n’a jamais dépassé les 3 %, une prouesse dont le Japon peut s’enorgueillir.

Le système de protection sociale basée sur l’emploi mis en place après-guerre se fondait sur un modèle bien précis, où l’homme assurait le rôle de soutien de famille, subvenant grâce à son seul revenu aux besoins de sa femme et de ses enfants. En appui à ce modèle, la fiscalité et le régime des retraites offraient des avantages aux familles où la femme était occupée à plein temps au foyer. Les hommes étant assurés d’un emploi régulier et les femmes se consacrant à l’éducation et au soin des enfants, l’État s’est trouvé en mesure d’axer ses programmes de dépenses sociales sur le troisième âge, autrement dit sur la période qui commence quand l’emploi garanti du soutien de famille arrive à son terme. On voit donc que la distorsion actuelle du système en faveur des personnes âgées est une conséquence du régime de protection sociale axé sur l’emploi.

  • [18.06.2015]

Professeur de politiques et de programmes de protection sociale, Université Chûô. A achevé ses études de doctorat à l’Institut de hautes études de droit, Université Chûô. A été maître de conférences à l’Université Ritsumeikan et professeur à l’Université de Hokkaidô. Exerce aujourd’hui au Conseil de sécurité sociale du ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociales. Auteur de divers ouvrages, dont Seikatsu hoshô no senryaku – Kyôiku, koyô, shakai hoshô o tsunagu (Stratégie pour la sécurité de la vie – relier éducation, emploi et protection sociale).

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