От непреходящей ценности к обузе: земельная проблема в эпоху сокращения населения

Земель со статусом «владелец неизвестен» становится всё больше. Такая ситуация возникает, когда не представляется возможным незамедлительно установить, кто является владельцем, жив ли он, и где находится. Это происходит из-за того, что число проживающих в провинции сокращается, и земля дешевеет. В результате отовсюду поступают сообщения о том, что это становится помехой для местных общин, препятствуя восстановлению после стихийных бедствий, а также решению таких проблем, как запущенность земель сельскохозяйственного назначения, пустующие дома и т. д. «Общество изучения проблемы земель неизвестных владельцев», в число участников которого входит бывший министр по общенациональным делам, местной автономии и связи Масуда Хироя, 26 октября 2017 года сообщило, что при нынешних темпах развития ситуации к 2040 году площадь земельных участков, владелец которых неизвестен, увеличится приблизительно до 7,2 млн гектаров, а экономические потери возрастут в общей сложности приблизительно до 6 трлн. йен.

Обострение проблемы в регионах

В прошлом году проблема увеличения числа участков, владельцы которых неизвестны, стала пользоваться повышенным общественным вниманием. На самом же деле с точки зрения регионов ситуация отнюдь не нова. В начале 1990-х годов доля лесных участков, местонахождение владельцев которых неизвестно, превысила 20%, и в кругах, связанных с лесным делом, стали высказывать опасения о том, что депопуляция и увеличение числа наследников осложнят задачу установления наследника. Что касается сельского хозяйства, сельскохозяйственные земли, которые по реестрам продолжают числиться за умершими людьми – так называемые земли сельскохозяйственного назначения незарегистрированных наследников, повсеместно порождают хронические проблемы, препятствуя консолидации земель, а также мерам, направленным на решение проблемы заброшенных сельскохозяйственных земель. Аналогичная проблема наблюдается и в деле приобретения органами местного самоуправления участков для использования в общественно полезных целях.

При всём при том многие из этих проблем, хотя и были известны соответствующим чиновникам как таковые, расценивались не более чем практические задачи сельского и лесного хозяйства либо приобретения требуемых земель. Но в последние годы, когда ситуация стала остро сказываться на мерах, предпринимаемых для восстановления после стихийных бедствий и решения проблемы пустующего жилья, в связи с тем, что сходная ситуация стала одновременно наблюдаться и в городах, ситуация получила более широкое осознание в качестве насущной задачи.

Неразвитость базовой системы информации о землях

Прежде всего, в Японии совершенно недостаточна базовая система информации о землях, которая должна служить инструментом отслеживания землевладения и землепользования. Реестры недвижимости, книги учёта фиксированного налога на наследование, журналы сельскохозяйственных земель и другие документы составляются независимо друг от друга, каждый для своих целей. При этом сильно разнятся их содержание и уровень точности, а механизма, который позволял бы получить информацию из единого источника, не существует. Кадастровое обследование, которое является основой общегосударственного учёта земель (посекционное определение границ, формы и площади земельных участков, а также их собственников) с 1951 года, когда началось проведение обследований, до сих пор продвинулось не более чем на 52%. В то же время, в сравнении с другими странами, права частного собственника земли в Японии защищены гораздо сильнее.

Среди всех регистрационных журналов реестр недвижимости фактически является главным источником информации о собственниках. Однако регистрация прав производится в добровольном порядке. В случае, если после регистрации собственник переезжает, он тоже не обязан регистрировать смену адреса проживания. Система регистрации недвижимости как таковая служит прежде всего механизмом защиты права собственности и обеспечения безопасности сделок; она не предназначена для отслеживания информации о владельцах земли административными органами.

Нотариусы рассказывают, что поскольку получение в наследство сельскохозяйственного, лесного или горного участка не сулит ничего, кроме обузы, наследники препираются, спихивая его друг другу, а в последнее время наследники заявляют, что хотят зарегистрировать лишь жилой участок и недвижимость, а лес и горы им не нужны, поэтому они отказываются от их регистрации.

Рассматривая земельный вопрос на государственном уровне, вероятно, следовало бы считать большой проблемой то, что информация, служащая основой для принятия и реализации политики, может зависеть от такого рода волеизъявлений. Так или иначе, вопрос практически не обсуждается и поныне.

Возникает ли подобное явление во Франции?

Японский гражданский кодекс и закон о регистрации недвижимости формировались в начале периода Мэйдзи на примере французского и немецкого законодательства. В вопросе регистрации прав особое внимание уделялось защищённости от третьих лиц – подход, позаимствованный у французского законодательства. Говоря более конкретно, подход заключается в следующем: переход прав при совершении сделок и других операций с недвижимостью определяется контрактом между участниками при заключении сделки. При этом для отстаивания прав перед третьими лицами права необходимо зарегистрировать. Это отличается от немецкого права, согласно которому без соответствующей регистрации не происходит перехода прав как такового.

Но в таком случае, вероятно, во Франции, где используется аналогичный японскому принцип защиты от третьих лиц, тоже возникает проблема земли «неустановленного владельца», когда наследники не регистрируют землю? Вовсе нет. Во Франции уже осознали изъян закона, из-за которого переход прав при наследовании регистрируется не во всех случаях. А затем через Большую реформу закона о регистрации (1955 г.) и другие шаги ситуацию удалось по большей части исправить, усилив функции нотариусов. Был создан механизм, благодаря которому при оформлении наследства нотариус обязан проинформировать о необходимости провести соответствующую регистрацию, что предотвращает возникновение ситуаций, когда наследование происходит, а регистрация не производится.

Хотя, на первый взгляд, во Франции используется система, похожая на японскую, в ней имеются важные отличия в ролях действующих лиц, и регистрация наследования производится благодаря участию соответствующих специалистов.(*1)

Какие меры необходимы?

Так какие меры следует принимать в Японии? В общем и целом можно выделить три направления реформ.

1. Порядок регистрации наследования

Как указывают многие сведущие в данной области специалисты, регистрация наследования является наиболее важной и вместе с тем неотложной задачей для того, чтобы предотвратить возникновение и разрастание проблемы земель, владелец которых неизвестен.

Наряду с продвижением пересмотра подходов к регистрации наследования в среднесрочной перспективе, прежде всего, исходя из действующего в настоящее время добровольного порядка регистрации наследования, неотложной задачей является выработка политики стимулирования регистрации, в частности, таких мер как упрощение процедур, помощь специалистов в их прохождении и т. д. Кроме того, чтобы устаревшие регистрационные записи о земле не становились препятствием для использования таких земель регионами, необходимо обеспечить законодательную базу, которая предоставит возможность использования таких земель.

2. Необходимость структур, способных принять землю у владельца

В качестве мер для решения проблемы неустановленного права собственности на землю вторым важнейшим шагом является создание структур, способных принять землю (в дар и т. п.). Это объясняется тем, что в условиях снижения численности населения происходит расширение неиспользуемых земель.

Из результатов проведённого автором анкетного опроса органов местного самоуправления стало понятно, что получение органами местного самоуправления от населения земельных участков в дар ограничивается практически только лишь теми случаями, когда предполагается использование этой земли под дорожное строительство либо под общественно полезные объекты. Те же участки, в отношении которых такие перспективы использования отсутствуют, оказываются заброшены, и для того, чтобы не допускать физического запустения, а также запутывания ситуации с правообладателями из-за отсутствия регистрации наследования, с точки зрения сбережения земель и региональной общественной пользы необходимо создать новые механизмы, способные принять такую землю, – в форме некоммерческих организаций и т. п.

3. Подход к базовой информации о землях

Третьим из основных направлений решения проблемы неизвестных владельцев является пересмотр подхода к базовой информации о земле. Поскольку подача заявки на регистрацию наследования является добровольной, с помощью одной лишь нынешней системы регистрации недвижимости получать информацию о том, кто является владельцем земли, представляется затруднительным. Для того, чтобы справиться с этой фундаментальной задачей, необходимо сформировать механизм, позволяющий эффективно получать базовую информацию за счёт использования с максимальной возможной пользой всех существующих реестров и регистрационных книг. Неотложной задачей является работа по консолидации информации – стандартизация данных в учётных книгах (формата адресов, имён и фамилий, дат рождения и т. п.), обеспечение совместимости, а также унификация правил использования.

Нынешняя система землепользования в Японии утвердилась во времена становления современного государства в период Мэйдзи, после чего подвергалась поправкам и дополнениям в эпоху послевоенного постоянного экономического роста. В основном это происходило в форме реагирования на «чрезмерное использование» земли – взлёта цен на землю, лихорадочного развития и т. п., в связи с чем сложившаяся система не соответствует разнообразным задачам, которыми сопровождается депопуляция и сокращение общей численности населения. Эта земельная проблема является структурной задачей, которая возникла вследствие всё более широкого расхождения продолжающей действовать системы и изменившегося общества. Средства, которое позволило бы решить эту проблему раз и навсегда, не существует.

В утверждённых кабинетом министров в июле 2017 года «Основах политики 2017» в отношении эффективного использования земель, чьи владельцы неизвестны, содержится ясная формулировка: «стремиться внести соответствующий законопроект на рассмотрение следующей очередной парламентской сессии». Какие механизмы необходимо создать для того, чтобы следующие поколения унаследовали землю в условиях сохраняющейся тенденции к её удешевлению, когда земля перестаёт быть ценным ресурсом? Система нуждается в неуклонном, последовательном пересмотре, причём эту задачу должны осознавать как свою собственную и государство, и органы местного самоуправления, и региональные власти, и каждый из нас в отдельности.

Фотография к заголовку: обветшавший дом (фотография предоставлена Aflo)