“骨太方针”：旨在将扩大接收外国劳动者引向“成功”

对“移民政策”存在与否的质疑已过时

2018年6月，日本政府在内阁会议上通过了所谓“骨太方针”，向扩大接收外国劳动力敞开门户。今后，针对日本国内无法确保同等劳动力的情况，可依据各行业接收方针吸纳新的外国劳动者。

此次制定的政策对作为适用对象的外国劳动者的暂住时间设有限制（共计不超过5年），政府的观点认为“有别于移民政策”。另一方面，这项政策还涉及到探索如何与现行的技能实习制度和高端技术人员接收体系（“积分制”）相结合，以及促进律师人才的接纳等内容，给人以旨在放宽外国劳动者定居条件而进行制度改革的印象。

 这项政策“是否属于移民政策”似乎成为人们关注的焦点之一，这一问题的提出我们姑且不用“荒谬”来评价，但至少可以说这种思想已落伍于时代。理由有如下三点。

不要求外国人“同化”的潮流

首先，若将考虑到外籍居民语言、文化和社会归属性的政策称作“移民政策”，那么如今在日本这样一个自由民主制国家，已经不可能在政策形成过程中不考虑这些因素了。当然会有人批评政策没有充分考虑到外国人，但可以认为，因此就需要“移民政策”这个前提已不再成立。

其次，作为政策对象的外籍居民也已不再需要传统意义上的“移民”地位。他们希望自己在生活方式、习惯和语言等方面的多样性得到尊重，而不是被接纳自己的社会加以强制性同化（acculturation）。

最后是国际环境的变化。欧洲已大张旗鼓地开展承认多重国籍的制度改革。同时，医生、律师等资格的相互认证以及补充养老保险金制度等社会保障方面的协议签署工作也在不断推进。这一方面降低了希望移居群体的移居门槛，另一方面也让某种社会形态的出现成为可能，即对祖国的归属感不会成为异国生活的障碍，它不同于以“移民”为前提的社会，——“移民”如不能融入移居地的制度和社会体系就无法过上稳定的生活。换言之，除了作为文化社会性群体外，作为母国国民在国籍国以外的国家工作和生活的环境正在迅速完善。这就是所谓“国民性的固定化”。这在全球化迅速发展的现代虽然有悖于时代潮流，却是一个颇有意思的现象。

总之，基于上述原因，我个人认为，无论对接收国还是希望移居的群体而言，必须成为“移民”的时代已经成为历史。

“循环式移民”的概念促使日本做出决策 

鉴于以上论述，我们再度审视本次扩大接收外国劳动者的意义。政府过去对通过接收第四代日裔而引进非熟练劳动力等做法持谨慎态度，但这次看似突然转变了思路，迫切希望大规模引进劳动力。然而，很可能此次改革背后的推手经济团体联合会（简称“经团联”）等组织向来以人口问题为由，主张大规模吸纳外国人。而且可以认为他们说服了过去被认为出于治安原因而持谨慎态度的法务省（入境管理局）和警察厅等机构，最终促使政府做出了此次决策。

经济界积极采取措施引进外国劳动力，而治安部门予以反对，这种对峙局面绝非日本独有，但各国采取解禁政策的环境不尽相同。此次日本的政策背景除了认定针对游客的入境政策奏效外，还包括国际商业环境的因素，具体而言，安倍政权关于国际投资与劳动环境完善的积极方针，以及日本对其独特的产业技术和经营方式的执着已难以确保相对优势地位。

就入境管理政策而言，“循环式移民（circular migration）”的概念逐渐深入人心，这一国际环境或许也从结果上推动了日本做出此次决策。循环式移民指的是基于以下思路的出入境管理战略：外国劳动者不在接收国定居，而是在逗留一定时间后迁移到母国或者第三国，这样一来，不仅能够满足接收国的劳动需求，还有助于解决母国杰出人才流失问题，为社会基础设施的发展做出贡献。

站在扶持发展中国家的立场上，联合国对此也表示赞同，而欧美国家则期待着通过这一政策遏制移民的过度流入。在这一点上，外国人回归本国具有重要意义。许多发达国家已体验到采取强制遣返（deportation）措施将外国人驱逐出境存在着局限性。循环式移民的好处在于，可以从肯定意义上将之理解为外国人的回归有助于本国（或第三国）的经济社会发展，由此可以促使其毫无“愧疚”地回归本国。当然，对于采取严重损害当事者人权的形式促使其回归的行为应予以谴责，期待着以联合国为首的国际组织发挥监督功能。而另一方面我们也可以认为，这一概念的普及为以往在移民解禁政策方面态度极为消极的日本敞开门户提供了催化剂。

无需“向欧美看齐”

日本将来是否会成为移民国家（country of immigration），这也是民众关注日本此次决策的视角之一。有评论指出，与接纳众多外国人的欧美各国相比，日本接纳外国人的比例较低（3%左右），然而从发展论的角度理解接纳外国人的政策，这种观点不仅缺乏依据，还会误导读者，使其认为大量接纳外国人的国家就是好国家。外国人的接收归根结底应依赖于国家的民主决策。歧视与偏见固然不可助长，但我们也不能由此就认为接收更多外国人的国家才能享受和平与稳定，这种信念不仅是错误的，而且也有悖于事实。

美国移民研究者詹姆斯・霍利菲尔德认为，现代诸多国家属于“移民管理国家（Migration State）”。其含义是，许多国家虽然出于政治经济原因需要引入外国劳动力，但另一方面又因为政治社会原因，对如何实现外国劳动力和本国国民的和谐共处而焦思苦虑。出于同样的缘由，“移民管理（migration management）”和“移民治理（migration governance）”的措辞开始替代出入境管理（immigration control）而频繁出现。

接纳外国人，将给日本社会带来诸多裨益。毋庸置疑，他们在经济上有望为日本补充“实战能力”，旨在吸引外国人的政策与日语培训也有助于加深外国人对日本的理解。社会上对于多样性的理解和尊重人权等思想也有可能进一步深入人心。对外国人的理解以及对人权的尊重也将促使日本人在人权和多样性方面的福祉得到提升。

另一方面，不仅是欧洲国家，即便以往被视为传统移民国家的美国和澳大利亚，本国国民和外国人（移民）之间的纠纷也引发了社会动荡。无论其他国家如何抨击日本不采纳“移民政策”，移民政策都不具有国际竞争性质。某项措施对于国家是否必不可少，归根结底应当由国家理性地做出判断。

能否帮助外国人和日本人双方弱势群体

“明明希望接纳的是劳动力，结果来的却只是人”，最近经常能听到这种说法。如果是物品，那么不需要时停止进口即可。但如果是活人，就不可能“随意丢弃”了。同时，在考虑如何实现本国国民与外国人和谐共处时，容易被忘记的往往是本国国民的待遇问题。尊重多样性固然重要，但落实到政策上却非常困难。本来国家就需要能够凝聚人心的意识形态和理念，多样性受到这些意识形态和理念的制约，国家的治理就会容易得多。

在缺乏统一理念的多元文化社会，可能会出现美国政治学家弗朗西斯・福山等人提到的“身份政治（identity politics）”（基于人种和民族等属性的政治）。由此形成这样一种观点：国民应该按照族群进行划分，“不仅针对外国人等特定群体，还应将本国国民视为属于国内的群体，为其提供方便”。这一观点从英国脱欧、特朗普政权的诞生、匈牙利和奥地利等国反移民政权的诞生中均可窥见端倪。如果不立足于对具体实情的分析，而是将这种动向作为过度右倾化和非理性的对策予以摒弃，那么在思考如何形成稳定的日本社会这一问题时，不仅会有失妥当，甚至还存在危险。

至关重要的是，时间或早或迟，规模或大或小，日本终将经历在接收外国人方面“经验丰富的国家”已然经历过的社会动荡。今后恐怕会要求政治上具备妥善运用身份政治的平衡感。但即使做到了这一点，后续是否会出现道德沦丧问题依然堪忧。这是因为我们可以想象，此前被视为应作为日本人的道德加以遵守的各项规范，如果随着外国人口规模的扩大而明文化，那么只要不触犯法律就不成问题的想法和行为就会日益凸显出来。过去凭借“默契”维持的日本社会的秩序并非完全没有发生动摇的可能。

与其他国家相比，日本接收外国人的规模或许要小一些，但绝对没有排外倾向。然而，在外国人的问题凸显后，日本也不完全排除真正出现排外倾向的可能。这是过去一直接收外国人的诸多国家已然呈现出的现象。其根本原因在于，越来越多的本国国民感觉移民的存在破坏了自己的人生，至于事实是否如此，我们姑且不论。外国人拉低了本国国民的生活质量，无论是针对这种言论，还是实际情况如此，我们都无法表示欢迎。如果外国劳动力从中长期来看对日本经济和社会有益，那么能否说服本国国民至少对短期内的冲击予以容忍，这或许就要考验决策者的政治力了。政治能在多大程度上惠及外国人和日本人双方都存在的弱势群体，这是此项新政策成功的关键。

（写于2018年9月）

标题图片：在建筑工地作业的越南技能实习生。2016年11月11日，于东京都新宿区（读卖新闻／Aflo）