Les options proposées pour redonner vie aux assemblées locales

Politique

À mesure du vieillissement et du déclin de la population du Japon, nombre de collectivités rurales de ce pays se trouvent confrontées à une pénurie de politiciens. En mars dernier, des experts mandatés par le gouvernement ont proposé de diversifier le mode d’organisation des assemblées urbaines et villageoises. Ces propositions sont un premier pas tout à fait bienvenu, mais il faudrait, pour redonner vie à la démocratie au niveau local, procéder à des changements beaucoup plus radicaux.

La crise des collectivités locales

Le Japon souffre d’une pénurie de politiciens. Dans un grand nombre des plus petites municipalités du pays, les candidats aux élections locales se font de plus en plus rares à mesure du vieillissement et du déclin de la population. En 2015, lors du dernier cycle d’élections locales à l’échelle de la nation, plus d’un cinquième (21,8 %) des membres des assemblées urbaines et villageoises ont été élus sans adversaires à affronter, à l’issue de scrutins où le nombre des candidats était égal ou inférieur à celui des sièges à pourvoir. Et au cours de la même période, 43,4 % des maires des villes et des villages japonais ont obtenu leurs sièges sans passer par les urnes, du simple fait qu’il n’y avait pas d’autre candidat qu’eux. Cette absence de compétition va de pair avec une quasi-uniformité de la typologie des candidats. Les membres des assemblées urbaines et villageoises ont en moyenne 60 ans et 90 % d’entre eux sont de sexe masculin. Le déficit de candidats est tel que certains villages, comme Ôkawa, dans la préfecture de Kôchi, ont envisagé de supprimer purement et simplement les assemblées élues et de les remplacer par des assemblées générales fonctionnant sur le mode de la démocratie directe.

Alors même que la démocratie est en plein dysfonctionnement au niveau local, les pressions se renforcent pour inciter les collectivités à améliorer leur gouvernance. Depuis l’année 2000, les réformes mises en œuvre dans le cadre de la décentralisation ont renforcé les compétences et les responsabilités des collectivités locales, tandis que le soutien financier fourni par le gouvernement central déclinait. Le vieillissement de la population entraîne une hausse des coûts de sécurité sociale, dans un contexte de déclin des recettes dû à la raréfaction des résidents en âge de travailler (voir notre article lié). Un rapport très remarqué de 2014 tirait la sonnette d’alarme sur la menace d’« extinction » qui planait sur 896 municipalités japonaises, soit une sur deux, dans les décennies à venir pour cause de dépopulation.

Pour redonner vie à ces localités mal en point, le gouvernement du Premier ministre Abe Shinzô s’est donné pour objectif de relancer les efforts d’innovation et d’autosuffisance. Les collectivités locales se voient demander d’élaborer leurs propres projets en vue de générer de la croissance et d’attirer de nouveaux résidents, la continuité du financement du gouvernement central étant liée aux résultats obtenus. La compétition pour les recettes s’est encore accélérée avec l’extension du furusato nôzei, qui offre des exemptions fiscales en échange d’un don à une municipalité quelconque. Les municipalités, en rivalité pour les dons, se lancent dans une escalade à la prodigalité, distribuant en retour aux donneurs une profusion de cadeaux tels que viande de bœuf local et bière artisanale. Les contribuables qui ont eu recours à cette formule en 2017 ont été 2,5 millions, un record absolu et le double du chiffre enregistré l’année précédente.

Les collectivités locales, et notamment les plus petites, se trouvent ainsi confrontées à une avalanche de problèmes existentiels : contraction de la population et de l’économie, compétition pour les ressources et renforcement de l’autarcie. Ces difficultés sont encore exacerbées par la pénurie de candidats disposés à les représenter et à prendre le gouvernail. L’urgence qui s’est emparée du débat sur la réforme de la démocratie locale n’a donc rien de surprenant.

Deux propositions…

Plus tôt dans l’année, un comité d’expert désigné par le ministère des Affaires intérieures et des Communications (MIC) a proposé deux options pour susciter des candidatures aux assemblées locales et en améliorer la diversité.

La première formule se donne pour objectif de professionnaliser les assemblées en réduisant le nombre des membres élus à une poignée de politiciens (environ cinq) à plein temps mieux rémunérés. Pour garantir la diversité de l’opinion publique, un corps consultatif de citoyens sélectionnés au hasard serait mis sur pieds pour délibérer avec l’assemblée, mais sans droit de vote, sur les questions essentielles.

Le second projet vise à réduire les entraves à la participation aux assemblées et à en accroître la taille (sans que l’ampleur de cet accroissement apparaisse clairement) via l’introduction de membres à temps partiel à rémunération plus basse. Pour ouvrir la participation aux personnes qui travaillent dans la journée, les réunions se tiendraient en soirée ou le week-end. Interdiction serait faite aux entreprises de pénaliser les employés qui souhaitent prendre sur leur temps de travail pour intervenir dans les assemblées. Dans cette formule, les fonctionnaires employés par d’autres municipalités, ainsi que les cadres du secteur privé entretenant des relations d’affaires avec les autorités municipales, seraient autorisés à être membres des assemblées. Pour prévenir les conflits d’intérêt et réduire la charge de travail, ces assemblées élargies n’auraient plus de compétence sur les contrats municipaux ou les cessions d’actifs.

…et quelques problèmes

Ces propositions ont le grand mérite d’alimenter la dynamique du changement, mais il n’en reste pas moins de sérieux problèmes auxquels il va falloir s’atteler. Dans le système japonais de gouvernement local, le rôle principal des assemblées locales réside dans le suivi et le contrôle des projets budgétaires et des décisions politiques de l’exécutif, avec la possibilité de proposer leurs propres mesures. La question qui se pose est de savoir s’il suffira de « professionnaliser » ou d’« élargir » les assemblées pour donner le jour à des entités législatives plus dynamiques. En l’état actuel de la répartition des compétences au sein des collectivités locales, le maire exerce le pouvoir exécutif en matière d’élaboration du budget, et il dispose de beaucoup plus de ressources en provenance du bureau exécutif pour concevoir et conduire la politique locale. Or les deux propositions mentionnées ci-dessus risquent d’aggraver ce déséquilibre structurel.

En théorie, la « professionnalisation » des assemblées prévue par la première option devrait permettre à chacun de leurs membres de disposer de davantage de temps pour surveiller les actions du maire, mais il pourrait aussi arriver que ce maigre effectif de politiciens s’aligne trop étroitement sur l’exécutif. La possibilité existe que ces gens se comportent en conseillers inconditionnels du tout puissant maire, plutôt qu’en membres indépendants d’une instance de conseil. Rien ne garantit non plus qu’ils tiendront compte des avis de l’entité consultative prévue, qui ne disposera d’aucun droit de veto. Comme c’est le cas dans bien des processus consultatifs adoptés au Japon, tels que les assemblées des habitants d’une municipalité et les référendums locaux, la diversité des opinions peut s’exprimer, sans qu’il leur soit nécessairement donné suite.

Quant à la seconde option – l’élargissement de l’assemblée via l’intégration de membres à temps partiel – pourrait être propice au renforcement de la diversité, mais au prix d’un recul de l’efficacité. La force des corps législatifs tend en effet à être inversement proportionnelle à leur taille, et c’est d’autant plus vrai lorsqu’ils sont, comme c’est sans doute prévu, composés de membres indépendants inorganisés. Sans la coordination et la mise en commun des ressources qui s’imposent au sein d’une entité vaste et disparate constituée de politiciens à temps partiel, la surveillance et l’innovation politique risquent de devenir des objectifs encore plus difficiles à atteindre. Sachant que l’élargissement de l’assemblée ira de pair avec une réduction de ses compétences, l’équilibre des pouvoirs va basculer encore plus en faveur du maire.

Dans les deux options, qui plus est, on ne sait pas clairement quels genres de circonscriptions ou de règles électorales seront utilisés pour l’élection des représentants. Dans un système aux contours imprécis et constitué de membres multiples, comme celui qui existe aujourd’hui, il peut certes arriver que les représentants se focalisent trop sur une étroite représentation géographique et ignorent les questions politiques dont l’enjeu est le bien-être de la communauté dans son ensemble. Mais l’introduction de circonscriptions à un seul membre sera probablement défavorable aux courants minoritaires et aux candidats des petites formations, telles que le parti communiste, qui sont souvent les seules voix discordantes au sein des assemblées locales.

En fin de compte, se pose la question du choix. Les collectivités locales pourront choisir soit d’adopter un de ces nouveaux modèles d’assemblée, soit de s’en tenir au statu quo. Il y a peu de chances que les assemblées existantes donnent leur aval à une réduction radicale de leur taille, à un accroissement de la compétition ou à une baisse des salaires. L’inertie institutionnelle est forte. Il est révélateur que, peu après la publication des dernières propositions, les associations nationales des assemblées urbaines et villageoises aient sévèrement critiqué le rapport. À titre comparatif, on notera qu’en Angleterre, lors d’une expérience où l’opportunité a été offerte aux autorités locales d’adopter une formule d’élections directes pour désigner les maires, seule une toute petite fraction des collectivités a fait ce choix.

Plus important encore, les dernières propositions concernent 928 assemblées urbaines et villageoises du Japon, lesquelles ne représentent que 10 % de la population du pays. Un problème plus sérieux reste en suspens, celui des mesures à prendre pour mettre à jour la démocratie locale dans les 313 assemblées urbaines (sans oublier les autorités préfectorales). À l’instar des plus petites municipalités, la plupart de ces plus vastes collectivités souffrent elles aussi d’une paralysie des assemblées, privées de toute initiative par la domination des maires, d’une carence de la compétition électorale et d’un manque de diversité

Il y a longtemps que le public n’attend plus grand-chose des assemblées locales. De nombreuses études, telles que celles effectuées par Genron NPO et l’Université Waseda, montrent que les électeurs ont le sentiment que les assemblées locales ne remplissent pas leurs fonctions, manquent de compétence et de diversité, et ne sont pas à la hauteur en ce qui concerne la communication de leurs actions au public. La participation aux élections pour les assemblées locales est tombée sous la barre des 50 %, en dessous même du minimum record de 52 % enregistré lors de l’élection de 2014 à la Chambre des représentants. Les scandales de corruption survenus dans les assemblées locales et les cas de harcèlement sexuel largement diffusés n’ont fait que nourrir le flot des appels à la réduction de la taille des assemblées et à la baisse ses salaires de leurs membres.

Et si l’on misait sur les partis ?

Dans ce sombre contexte, un fait nouveau ouvre peut-être une lueur d’espoir : l’émergence d’un débat plus sérieux sur le rôle indispensable d’une saine compétition entre les partis au niveau local. La caractéristique marquante de la politique japonaise au niveau local réside dans la faiblesse relative de la concurrence entre les partis, qui se traduit pour les électeurs par une absence de choix en termes de programmes et de responsabilité politique. Au niveau des villes et des villages, 88 % des membres des assemblées sont sans étiquette (même si une majorité d’entre eux sont des conservateurs affiliés au PLD), et ce chiffre est de 63 % pour les assemblées urbaines. Peut-être la majorité des membres des assemblées des plus grandes villes se présentent-ils comme candidats d’un parti, mais en règle générale, il n’existe pas de coordination efficace entre ces politiciens à l’échelle de leurs partis, ni lors des élections ni en cours de mandat. Au lieu de proposer à l’ensemble de la communauté un programme unifié, ces candidats, qui partagent pourtant la même étiquette, misent en général sur leurs qualités personnelles ou les liens étroits qu’ils entretiennent avec une circonscription particulière pour attirer les suffrages.

La responsabilité de cette situation incombe en premier lieu au système électoral chaotique, qui débouche sur la division des municipalités en un assortiment de circonscriptions à représentants multiples comptant de deux à vingt sièges, ou sur la constitution d’une vaste et unique circonscription (la plus grande de toutes étant la municipalité de Setagaya à Tokyo, qui compte 50 sièges). Les électeurs disposent d’un unique bulletin de vote pour choisir entre les nombreux candidats de leur circonscription. Les circonscriptions à sièges multiples ont été en vigueur pour les élections à la Chambre basse avant d’être abandonnées en 1996. Ce mode de fonctionnement a été accusé d’inciter à la corruption, en raison des divisions, du clientélisme et du manque d’alternance dans le gouvernement de la nation générés au cours de l’après-guerre par les scrutins axés sur la personnalité des candidats.

La bonne nouvelle, c’est que le gouvernement prête désormais l’oreille aux spécialistes qui, depuis quelques temps, dénoncent les mêmes travers du système en vigueur au Japon pour les élections locales. En juillet 2017, une autre commission chargée d’une enquête sur les assemblées locales a proposé l’adoption des règles de la représentation proportionnelle pour les grandes villes et les préfectures.

Ce modèle électoral génère une politique impulsée par les partis. Il est propice aux partis qui élaborent une ligne politique sur laquelle ils font campagne et légifèrent, plutôt qu’aux politiciens individualistes et disparates qui font des promesses et tentent de légiférer seuls dans leur coin. Une compétition plus marquée entre les partis, dans laquelle le parti se déclare partisan ou adversaire du candidat au poste de maire ou de gouverneur, débouchera sur une meilleure surveillance de l’exécutif, au risque même de provoquer des embouteillages. En comparaison avec les campagnes individuelles, la coordination des campagnes va faire baisser les coûts électoraux. Grâce à la compétition entre les partis, les électeurs seront mieux à même de faire leur choix entre les différentes formations et leurs programmes, plutôt que d’en être réduits à une comparaison entre les antécédents de douzaines de candidats individuels.

L’assemblée élue selon ce mode de scrutin y gagnera en proactivité, dans la mesure où la charge de travail incombant à chacun de ses membres et les ressources nécessaires à l’élaboration des politiques et à la surveillance du maire seront réparties entre les membres du parti ayant remporté l’élection. Les liens intercommunautaires entre membres d’un même parti et le soutien des organisations nationales généreront en outre des économies d’échelle dans le domaine du savoir-faire appliqué aux campagnes et à la conduite de la politique.

La politique des partis, surtout au niveau local, ne va pas sans risques. On lui reproche notamment que la subordination des antennes locales aux organisations nationales empiétera sur l’autonomie décisionnelle locale. Bien que le sujet n’ait pas été abordé par la commission mise en place par le MIC, il est possible qu’un dispositif de subvention aux antennes locales des partis soit adopté en vue de garantir leur autonomie. Des subventions sont d’ores et déjà accordées à titre individuel aux membres des assemblées locales au titre de la recherche, avec peu de résultats positifs notables. Il conviendrait de regrouper ces subventions pour alimenter un nouveau dispositif de financement des partis.

Encourager la politique des partis au niveau local pourrait aussi avoir l’avantage d’aider les formations nouvelles et les partis d’opposition à s’enraciner plus profondément dans le tissu social. Les partis d’opposition ont été entravés par leur incapacité à affirmer leur présence face à l’hégémonie des sections locales du PLD et des conservateurs qui lui sont affiliés. Une compétition animée à l’échelon local et intégrée au niveau national contribuera à renforcer la compétition entre les partis à l’échelle de la nation.

Hélas, le rapport de la commission politique sur la réforme électorale au niveau local suggère que la politique des partis n’est peut-être pas appropriée pour les bourgs et les villages, ni même pour les petites villes.

Il s’agit là d’un refrain bien connu : les partis « diviseurs » sont malvenus dans les petites collectivités, où les clivages sociaux et les conflits d’intérêts sont rares. Ces suppositions méritent d’être réexaminées. Tous les villages, aussi petits soient-ils, sont confrontés à des choix cruciaux, pour lesquels la compétition politique organisée et soutenue par les partis pourrait s’avérer bénéfique. Il ne faut pas non plus partir de l’hypothèse que la politique des partis est incompatible avec le bon fonctionnement des autorités locales. Les pays nordiques, où la représentation proportionnelle est en vigueur à tous les niveaux de scrutins, peuvent se féliciter de l’efficacité de leurs gouvernements locaux. Dans ces démocraties modèles, la compétition entre les partis, même au sein des plus petites communes, génère des taux de participation élevés et de la diversité dans la représentation.

Vers une réforme responsable

Le Japon s’est lancé dans les travaux d’ingénierie politique dès les années 1990 – en ouvrant des chantiers tels que la réforme électorale et la décentralisation – avec des résultats mitigés. À en croire certains, l’abus du « bricolage » serait responsable de la dégradation de la vie politique observée au Japon depuis une vingtaine d’années.

La dure leçon qu’il faut bien tirer de cette période est que, plutôt que de renforcer la cohérence et le bon fonctionnement du système politique, les mesures au coup par coup risquent de leur être néfastes. Les règles électorales ont été modifiées pour la Chambre des représentants, mais pas pour la Chambre des conseillers ou pour les scrutins locaux, ce qui a empêché la formation d’une opposition stable. La décentralisation a eu lieu, mais avec un transfert inadéquat des ressources budgétaires, ce qui a aggravé l’inégalité entre les régions. Le rôle du Premier ministre et de son gouvernement a été renforcé, mais le pouvoir de la chambre haute est resté intouché, ce qui a conduit au blocage du processus législatif. Ces déboires s’expliquent en partie par une compréhension inadéquate de la façon dont toutes ces institutions fonctionnent de concert et par l’absence de volonté politique de procéder à un changement global.

En ce qui concerne la réforme des assemblées locales, il n’existe pas de solution miracle. Mais la focalisation étroite sur la nécessité d’avoir assez de candidats pour pourvoir tous les sièges ou de parvenir à la diversité en élargissant de façon inconsidérée les assemblées passe à côté de problèmes structurels plus déterminants. Le déséquilibre des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif doit être corrigé. Les règles électorales actuelles qui entravent tant la coordination que la compétition politiques doivent être remaniées. Les communautés à court d’argent auront besoin de ressources budgétaires adéquates pour s’acquitter de leur surcroît de responsabilités. Et le gouvernement central doit réaliser qu’en attisant la rivalité des collectivités locales dans la compétition interrégionale, il risque de générer davantage de perdants que de gagnants, et d’affaiblir ainsi le Japon dans son ensemble.

Au bout du compte, laisser, comme le prônent les propositions actuelles, les collectivités faire leur choix dans une liste d’options de réforme peut certes sembler démocratique. Mais cela peut aussi déboucher sur un salmigondis de règles incompatibles appliquées à des vitesses variées selon les régions du Japon, avec l’incohérence systémique qui en résulterait. Quel que soit le chemin emprunté, le public doit être mieux informé, et convaincu, de la nécessité des changements globaux à mettre en chantier.

(D’après un original en anglais. Photo de titre : des représentants du village d’Ôkawa, dans la préfecture de Kôichi, rencontrent les autorités préfectorales le 1er décembre 2017 pour débattre des diverses options envisageables en matière de gouvernement local. Jiji Press)

politique élection démocratie région