Comprendre la diplomatie japonaise d’après-guerre vis-à-vis de Taïwan

Des propos controversés

Le 7 novembre, répondant à des questions lors d’une session de la Commission budgétaire de la Chambre des représentants, la Première ministre Takaichi Sanae a évoqué la situation de la Chine sur la question de Taïwan. Blocage des voies maritimes, usage de la force militaire ou encore désinformation et cyberpropagande ; telles sont les mesures que Pékin pourrait, selon la cheffe du gouvernement, prendre pour placer Taïwan sous son contrôle total. Dans le cas où ces mesures impliquaient des navires de guerre et l’usage la force militaire, la survie du Japon pourrait s’en trouver menacée, a-t-elle poursuivi.

Pourquoi l’usage de la force à Taïwan ou dans le détroit de Taïwan serait-il une menace existentielle pour le Japon, définie dans la loi comme mettant en danger « le droit à la vie, à la liberté et à la poursuite du bonheur » du peuple japonais ? Depuis un demi-siècle, Taïwan et le détroit de Taïwan ont une place centrale dans la sécurité de l’Archipel. Cet article définit la position du Japon sur cette question, dans le contexte plus large de son histoire diplomatique d’après-guerre.

L’importance de Taïwan pour le Japon

Par le Traité de paix de San Francisco de 1951, le Japon s’est engagé à renoncer à la souveraineté sur Taïwan et les îles Penghu. Le Traité de sécurité nippo-américain de la même année a accordé à Washington le droit de déployer ses forces pour maintenir « la paix et la sécurité internationales en Extrême-Orient ». En avril 1952, le Japon a signé le traité de paix avec la République de Chine (ROC), reconnaissant le gouvernement de celle-ci à Taïwan, et renonçant ainsi à toute revendication de Taïwan et des îles Penghu.

La guerre civile chinoise entre le gouvernement de la Chine dirigé alors par le Kuomintang et les forces du Parti communiste chinois s’est poursuivie jusque dans les années 1950, le long de la côte sud-est de la Chine, avec à son apogée les deux crises du détroit de Taïwan. La deuxième crise qui a eu lieu en 1958, lorsque le peuple de la ROC a bombardé l’île de Kinmen, territoire de Taïwan, a été un véritable choc pour l’opinion publique japonaise qui s’intéressait principalement à la croissance économique du pays dans le cadre de la Constitution d’après-guerre.

Lors des négociations de révision du Traité de sécurité nippo-américain, sous le gouvernement du Premier ministre Kishi Nobusuke, le débat public était centré sur la signification du terme « Extrême-Orient ». Si une nouvelle crise du détroit de Taïwan avait éclaté, une confrontation militaire entre les forces et des États-Unis et de la Chine aurait été plausible. Dans un tel cas de figure, Pékin aurait pu attaquer les bases américaines ou d’autres cibles au Japon, faisant craindre que le Japon ne se retrouve, malgré lui, au cœur du conflit.

Le Traité de sécurité révisé a été signé en janvier 1960. Le mois suivant, le gouvernement nippon a émis une interprétation définissant le terme « Extrême-Orient » afin d’inclure les territoires alors sous le contrôle de la République de Chine, c’est-à-dire Taïwan et les îles Penghu, Kinmen et Matsu. En d’autres termes, le détroit de Taïwan était explicitement reconnu comme compris dans le périmètre géographique du traité.

La déclaration commune qui a suivi la rencontre en novembre 1969 à Washington entre le Premier ministre Satô Eisaku et le président américain Richard Nixon fait remarquer que, en réponse à l’allusion faite par le président aux obligations de son pays envers la République de Chine, que les États-Unis s’engageaient à respecter, le chef du gouvernement nippon avait déclaré que le maintien de la paix et de la sécurité dans la région de Taïwan était un facteur de la plus haute importance pour la situation sécuritaire de l’Archipel.

Ce document réaffirmait le fait que la région de Taïwan relevait de l’alliance nippo-américaine, particulièrement dans le contexte de la rétrocession d’Okinawa au Japon. L’idée que la paix et la stabilité dans le détroit de Taïwan sont essentielles à la sécurité du Japon n’est pas nouvelle. Bien au contraire, elle est enracinée dans des décennies d’histoire diplomatique du pays.

Le Japon « comprend et respecte pleinement cette position »

Le 29 septembre 1972, le Japon et la République populaire de Chine (RPC) ont normalisé leurs relations diplomatiques et émis un communiqué conjoint stipulant que la RPC réitère le fait que Taïwan constitue une partie inaliénable du territoire de la République populaire de Chine » et que le Japon « comprend et respecte pleinement cette position » et « maintient fermement sa position en vertu de l’Article 8 de la déclaration de Potsdam ».

L’expression « comprend et respecte pleinement » indique que le Japon ne soutient pas explicitement la revendication de la République populaire de Chine. Par ailleurs, la référence à l’Article 8 de la déclaration de Potsdam est particulièrement importante pour la Chine, car elle stipule la mise en vigueur de la Déclaration du Caire, qui appelait à la restitution à la ROC des territoires pris par le Japon, notamment Taïwan et Penghu. Pour Pékin, la normalisation des relations avec le Japon et la rupture des liens avec la ROC en 1972 permettent à la déclaration d’être interprétée comme un appel à la rétrocession de Taïwan à la République populaire de Chine.

Le Japon avait déjà renoncé à ses revendications sur Taïwan en vertu du traité de San Francisco. En d’autres termes, le Japon n’avait plus d’autorité pour déterminer à qui Taïwan devait être rétrocédé. En réaffirmant son adhésion à l’Article 8 de la déclaration de Potsdam dans le communiqué de 1972, le Japon reconnaissait implicitement que Taïwan devait être restitué à la Chine, maintenant appelée RPC. Mais alors pourquoi le Japon a-t-il simplement renoncé à ses revendications ou a-t-il même mentionné que Taïwan appartenait à la RPC ?

La position du Japon peut être résumée ainsi : le Japon a renoncé à Taïwan et Taïwan « devrait » être rétrocédé à la RPC, même cela n’a pas encore été le cas. Par conséquent, le Japon « comprend et respecte pleinement » la position de la Chine.

Pourquoi alors, le Japon et la Chine ont-ils inclus dans leur communiqué conjoint une référence à l’Article 8, impliquant que Taïwan devrait être rétrocédé à la RPC ? En substance, cela signifiait la déférence du Japon envers la position de la RPC par le rejet de la notion de « deux Chine » ou « une Chine, et Taïwan ».

La clarification du ministre des Affaires étrangères Ôhira (1972)

Après que le Japon a normalisé ses relations avec la République populaire de Chine, des questions ont été soulevées au sujet des références faites à Taïwan dans le communiqué. En réponse, le ministre des Affaires étrangères Ôhira Masayoshi, s’exprimant devant la Commission budgétaire de la Chambre des représentants le 8 novembre 1972, a clarifié la position du gouvernement comme suit (traduction de Nippon.com) :

Le Japon comprend et respecte pleinement la vision du gouvernement de la République populaire de Chine, selon laquelle Taïwan est une partie inaliénable du territoire de la République populaire de Chine. Par conséquent, nous considérons la confrontation entre le gouvernement de la République populaire de Chine et Taïwan comme étant, essentiellement, une question interne à la Chine. Le Japon espère que cette question sera résolue pacifiquement entre les parties impliquées et nous pensons qu’il n’existe aucune possibilité réaliste que cette question entraîne un conflit armé.

Il est important de noter l’usage fait par le ministre Ôhira du terme « essentiellement ». Pourquoi a-t-il choisi cette formulation ? La réponse se trouve dans la dernière partie de sa déclaration, où il exprime l’espoir du Japon pour une résolution pacifique et affirme qu’il est convaincu qu’un conflit armé est invraisemblable. En d’autres termes, le Japon considérait la question de Taïwan comme une « question interne à la Chine » sur l’hypothèse selon laquelle cette dernière serait résolue pacifiquement. Exprimé différemment, si la question n’était pas résolue pacifiquement, le Japon pourrait ne plus la considérer comme purement interne.

Cela coïncide avec la Déclaration nippo-américaine de 1969 émise à l’issue du sommet entre le Premier ministre japonais Satô et le président américain Nixon, qui a affirmé que le maintien de la paix et de la sécurité dans la région de Taïwan était également un facteur de haute importance pour la sécurité du Japon. L’explication du chef du gouvernement Ôhira a généralement été reprise par les administrations japonaises suivantes. Mais le Japon est-il arrivé à cette interprétation seul, où l’a-t-il fait à l’aide de la Chine ?

Un indice se trouve dans le sommet de septembre 1972, tel qu’il est documenté dans le volume publié en 2003 par Iwanami Shoten sur les pourparlers de normalisation, édité par Ishii Akira notamment. Le 26 septembre, le Premier ministre chinois Zhou Enlai aurait déclaré à la délégation japonaise que, concernant le Traité de sécurité nippo-américain, il ne pensait pas que la République populaire de Chine libérerait Taïwan de force. Il a également affirmé que le Japon n’était nullement responsable du communiqué conjoint émis par les dirigeants Satô et Nixon en 1969 reliant Taïwan à la sécurité du Japon, ajoutant que les États-Unis avaient également indiqué qu’ils n’aborderaient pas cette question.

Ni le Premier ministre Tanaka, ni le ministre des Affaires étrangères Ôhira n’ont répondu de façon directe aux propos du chef du gouvernement Zhou. Cependant, il est clair qu’ils considéraient l’assurance que la Chine n’aurait pas recours à la force contre Taïwan comme étroitement liée au communiqué conjoint de 1969 soulignant l’importance de Taïwan pour la situation sécuritaire du Japon. La décision du Japon de traiter la question de Taïwan comme interne, sur l’hypothèse d’une résolution pacifique, se basait probablement sur la déclaration de Zhou Enlai.

Le cadre juridique du Japon pour une contingence à Taïwan

Des références au détroit de Taïwan ont continué d’apparaître au cours des années qui ont suivi, notamment lors de la réunion 2+2 entre les ministres des Affaires étrangères et de la Défense du Japon et des États-Unis en 2005. À ce jour, le Japon et les États-Unis, et parfois même le Japon et la Chine, invoquent régulièrement la formulation « paix et stabilité dans le détroit de Taïwan ». Plus récemment, l’expression a été utilisée dans les déclarations du G7 et lors du sommet Japon – États-Unis – Corée du Sud.

Par ailleurs, au Japon, des préparatifs institutionnels ont été avancés au cas où la question de Taïwan ne serait pas résolue pacifiquement, en d’autres termes si la Chine tentait de régler la question par la force. Une étape majeure dans cette direction était l’ensemble de lois relatives à la sécurité adopté sous le deuxième gouvernement Abe.

Le déclencheur immédiat de la rupture diplomatique actuelle avec la Chine, qui a été la réponse de la Première ministre Takaichi aux questions posées par le député de l’opposition Okada Katsuya concernant ce qui constituerait une situation qui viendrait à menacer la survie du Japon, touche également cette question de façon directe. Lorsqu’elle a été pressée sur les types de mesures que Pékin pourraient prendre pour exercer sur Taïwan un contrôle total, la Première ministre a déclaré que des actions impliquant des navires de guerre et le recours à la force militaire pourraient, selon toute interprétation raisonnable, constituer une situation qui menacerait la survie du pays.

Il convient de noter, cependant, que la Première ministre Takaichi a précédé cette déclaration avec des propos selon lesquels tout jugement doit reposer sur des circonstances spécifiques d’une situation réelle et doit prendre en compte toutes les informations à disposition. Elle a ajouté que la définition de « situation représentant une menace » apparaît déjà dans l’Article 2, Paragraphe 4 de la Loi sur la réponse aux situations d’attaque armée. Cette disposition définit une telle situation comme une « attaque armée contre un pays étranger ayant une relation étroite avec le Japon, menaçant la survie du Japon et présentant un danger clair de renverser fondamentalement le droit des personnes à la vie, à la liberté et à la poursuite du bonheur ».

Mais alors se pose la question suivante : quels pays entrent dans la catégorie des « pays étrangers ayant des relations étroites avec le Japon » ? Le gouvernement japonais a abordé cette question à plusieurs reprises. Par exemple, lors d’une session plénière de la Chambre des représentants, le 14 mars 2017, le Premier ministre Abe a déclaré que, de façon réaliste, la probabilité qu’un pays autre que les États-Unis fasse partie de cette catégorie est très limitée, tout en précisant que toute détermination dépendrait ultimement des circonstances spécifiques de la situation.

En d’autres termes, les États-Unis sont le principal « pays étranger entretenant des relations étroites avec le Japon », bien que d’autres possibilités ne soient pas complètement exclues. En pratique, c’est avec les États-Unis que le Japon mène régulièrement des exercices dans l’anticipation d’opérations coordonnées.

Se pose alors une autre question : quels autres pays étrangers, dans ce cas, pourraient ainsi appartenir à cette catégorie ? Sur ce point, le gouvernement a déclaré, dans une réponse écrite datée du 21 juillet 2015, à des questions soumises par le membre de la Chambre des conseillers Mizuno Ken’ichi que « un pays étranger entretenant des relations étroites avec le Japon » désigne généralement un pays partageant un intérêt dans la réponse à une attaque extérieure armée, la considérant comme une menace commune, et qui exprime la volonté de répondre de façon conjointe avec le Japon. Des pays avec lesquels le Japon n’a pas de relations diplomatiques peuvent alors ne pas entrer dans cette catégorie.

Du point de vue du gouvernement, alors, il ne fait aucun doute que les États-Unis entrent dans cette catégorie, et que le principe de base est l’exercice de l’autodéfense collective avec le seul allié du Japon en vertu d’un traité. Cependant, ce statut permet également des jugements au cas par cas basés sur les circonstances spécifiques d’une situation, et il reconnaît que cette catégorie pourrait comprendre des pays et territoires avec lesquels le Japon n’entretient pas de relations diplomatiques, tels que Taïwan.

À première vue, cette interprétation pourrait sembler aller au-delà de discussions antérieures au sujet du détroit de Taïwan dans le contexte du Traité de sécurité nippo-américain. En pratique, les Forces d’autodéfense ne mènent pas d’exercices d’opérations conjointes avec l’armée taïwanaise, mais principalement avec les forces américaines.

En ce sens, l’exercice de l’autodéfense collective dans une situation menaçant la survie se produirait, en termes pratiques, entre le Japon et les États-Unis. Taïwan pourrait théoriquement entrer dans la catégorie des « pays étrangers entretenant une relation étroite avec le Japon », et la loi est rédigée de manière suffisamment large de sorte que n’importe quel pays, ayant ou non des relations diplomatiques avec le Japon, puisse entrer dans cette définition. C’est pourquoi, il est difficile de conclure de façon définitive que la réponse écrite s’entendait spécifiquement avec Taïwan à l’esprit.

(Photo de titre : le Premier ministre chinois Zhou Enlai, à gauche, et son homologue japonais Tanaka Kakuei, saluent la foule à l’aéroport de Shanghai alors que ce dernier quitte la Chine en septembre 1972. Kyôdô)