實現日本財政健全化所面臨的課題

為什麼日本的消費稅率低於OECD平均水準?

財經

目前日本的消費稅率(8%)遠低於其他已開發國家。原因在於,戰後大藏省(現在的財務省)長期採取「所得稅中心主義」政策,以及歷代試圖引入一般消費稅和提高稅率的政權皆敗選。

「未來有必要逐步將日本的消費稅率調高到經濟合作與發展組織(OECD)成員國的平均水準,也就是19%」。今年4月,OECD秘書長Angel Gurría對日本財務大臣麻生太郎提出了這一個建議。日本的財政形勢如此嚴峻,可為什麼消費稅率一直低於OECD的平均水準呢?我想通過回顧日本政治決策構造的變遷,來詮釋這一歷史過程。

所得稅中心主義與官僚們的時代

「幼稚的租稅制度」。面對長期以來日本已經習慣的以間接稅為中心的租稅制度,美國經濟學家Carl Shoup拋下這句話,離開了戰後滿目瘡痍的日本。

戰前的日本提倡以間接稅為代表的酒稅稱為中心主義。戰爭時期,為了籌措戰爭經費,日本強化了所得稅徵收工作,轉變為以所得稅為中心的稅收體系,但由於這種戰時稅制是以名義所得為徵稅單位,所以在戰後遭遇通貨膨脹時,給民眾帶來了深重的壓力。另一方面,駐日盟軍總司令部(GHQ)為了抑制通貨膨脹,不同意減稅。於是,大藏省選擇了依靠間接稅來解決問題。具體做法就是徵收交易稅。可是,這種在製造、批發和零售行業各個交易環節徵收的間接稅遭到了中小企業的強烈抵制,短短一年半之後就遭到了廢除。

在這種情況下,以美國經濟學家Carl Shoup為首的使節團來到日本,為戰後的日本提供稅制諮詢幫助。Carl Shoup使節團在建議報告中提出把所得稅這種「現代制度」作為核心,從根本調高整稅制。1950年的稅制改革基本上落實了這份報告的建議。當時主管交易稅,後來財務省主税局局長岩崎潤(*1)逐漸認可了所得稅的優點,認為其有助於縮小收入的差距,甚至表示通過「Carl Shoup建議」學到了民主主義的道理。這樣一來,「Carl Shoup建議」就在大藏省主稅局種下了所得稅中心主義思想,為戰後日本的稅制規定了發展方向。

GHQ離開後,稅制的主導權落到了主税局的官僚手中。並且由主稅局掌控的政府稅制調查會(政府稅調)成為了有關政府稅制調整的最高決策機關。即使1954年誕生於法國的附加價值稅(VAT)已經在全球得到普及,但主税局的官僚依然堅持所得稅中心主義,以通過調整累進稅率來縮小收入差距和通過減稅來減輕國民負擔作為機關哲學。即便是在因為經濟蕭條而不得不在戰後首次發行國債的1966年,大藏省也堅持實施了所得稅減稅政策。

(*1) ^ 曾任大藏省官僚,後來成為自民黨籍眾議員,擔任過經濟策劃廳長官、總務廳長官(1917~2011)。

引入消費稅與自民稅調的時代

「首相那樣的稅制菜鳥就閉嘴吧」。據說被稱為「自民黨稅制調查會大老」的山中貞則(*2)曾放出過這樣的話。

在「55年體制」下,一黨獨大體制確立後,自民黨內誕生了「族議員(對特定政策領域擁有強大影響力的議員——譯注)」。同時,經濟高度成長期結束後,以稅收自然成長為前提的利益分配型的政治方式走到了盡頭,取而代之的是稅制特例、免稅和減稅等租稅政策變得愈發重要起來。1970年前後,自民黨稅制調查會開始負責協調政府部門之間、行業之間的利益衝突,對包括特例和免稅在內的稅制細節擁有了影響力。尤其是少數高級幹部被稱為「內部人士」,擁有強大的政治力量,甚至連官邸方面也不能插嘴。這樣一來,自民黨就奪走了過去一直由大藏省掌控的租稅政策的主導權。

由於所得稅的不公平感和國債發行常態化,人們開始呼籲穩定稅收的必要性,主稅局把目光轉向了間接稅。而當時的間接稅是汽車、酒等逐一指定的個別消費稅。但因為相關行業聯合起來,再加上大量政治家插手,所以儘管徵收的品種很少、稅率很低,稅制改革工作也依然舉步維艱。於是,在忙於應對各個行業的過程中,主稅局的官僚們開始傾向於引入針對所有商品和服務按照一定稅率徵收稅金的一般消費稅。

主稅局的官僚最初借助了首相的力量。他們看準時機說服了首相,大平正芳召開內閣會議(1979年1月)確定了將從1980年度開始推行一般消費稅。中曾根康弘也深受1985年雷根總統稅制改革的影響,表現出引入一般消費稅,從根本上改革稅制的意願。然而,兩人都遭到了選民的強烈反對,大平在1979年的眾議院選舉中敗選,中曾根在1987的參議院補缺選舉和統一地方選舉中敗選。税制改革不了了之。

中曾根的後任首相竹下登也對導入一般消費稅持有積極態度。掌控自民黨税制調查會的山中雖然痛駡中曾根是稅制菜鳥,但對一般消費稅本身還是表示了理解。他認為中小企業和流通行業的反對才是中曾根失敗原因,於是在自民稅調內認真聽取各行業團體的意見,推出了限時允許壟斷禁止法所禁止的價格聯盟等一系列優惠中小企業的特例。各行業逐漸被拉攏,反對聲音日漸式微。1988年,在昭和時代最後一個耶誕節,消費稅法案獲得了通過。但自民黨也付出了第二年在參議院選舉中大敗的代價。

竹下登首相與自民黨稅制調查會會長山中貞則(左)會談,1988年5月18日,東京首相官邸。自民稅調決定將從6月開始徵收3%消費稅的「稅制改革大綱」。相關法案於12月通過(時事社)

不過,自民稅調在之後仍繼續保持著權勢。本世紀頭五年,提出結構性改革的小泉純一郎首相也將稅制問題交給了自民稅調去研究討論,並未試圖在其中發揮領導力。

引入消費稅與增稅的歷史

(*2) ^ 自民黨籍政治家(1921~2004)。擔任過防衛廳長官、通商產業大臣等職。

三黨協議、推遲調高稅率調高與官邸主導的時代

「為了讓安倍經濟學切實取得成果,我們決定把消費稅率調高至10%的執行時間推遲18個月。對此將問信於民」。2014年11月,安倍晉三首相解散了眾議院。

在租稅政策上,黨機關地位高於政府的現象飽受詬病。2009年,民主黨執掌政權後,廢除了自民稅調,將權力統一到政府稅制調查會。民主黨政權最初對提高消費稅率態度消極。但雷曼危機之後,在稅收急劇下滑的情況下,民主黨不得不轉變了方針。

菅直人首相認為如果是以加強社會保障的名義來增稅,便能夠贏得選民的支持,於是開始著手提高消費稅率。2011年出任經濟財政擔當大臣的與謝野馨得到財務省的支援,整理出了一個到2015年度逐步將消費稅率提高到10%的方案,菅直人為其背書,整個過程就是以這樣一種官邸主導的形式推進的。後任野田佳彥首相恢復了自民稅調,但只是作為緩解緊張關係的平臺,稅制改革仍由官邸主導推進。

針對這種動向,自民黨稅制調查會的高層也給予支持。自民自民稅調協調黨內意見,認可了民主黨的方案,最終促使民主、自民、公明三黨就「2014年4月起提升至8%、2015年10月起提升至10%」的方案達成一致,消費稅增稅法案於2012年8月獲得了通過。

這一年,自民黨重奪政權。在12月組建的第二次安倍內閣中,經產省官僚被重用為官邸幕僚。提出安倍經濟學的安倍擔心增稅導致景氣受挫,並未對履行三黨協議表現出積極態度。

針對2014年4月調高消費稅率一事,也是通過與經濟產業省希望展開的法人稅改革相結合的形式,才終於予以認可的。財務省與官邸和經產省溝通協商,自民稅調被排除在了周邊。此時,財務省向安倍提交了一份報告,預測即使將消費稅率調高到8%,也不會導致GDP負成長。但實際上卻造成了負成長。

安倍對財務省產生了不信任感,於是在2014年11月宣佈延緩調高消費稅率,並解散了眾議院。舉行大選後,執政黨基本維持了現有議席數。安倍又在2016年6月表明了再次推遲兩年半調高稅率的方針。

據認為,這些延期決定都是經產省官僚主導的。財務省和自民稅調被排除在了決策過程之外(*3)。2017年大選,安倍雖然宣稱將按計劃調高稅率,但在選舉承諾中提出將把稅率調高2%所產生的超過5萬億日元增收稅金中的大約一半投入到幫助國民撫養子女等方面。原定用於償還賬務的增收稅金將被用作政策經費。財務省期待的財政重建漸行漸遠。

(*3) ^ 每日新聞 2016年6月1日 東京朝刊

消費稅與今後的日本政治

交易稅的失敗與「斯普建議」拖延了引入一般消費稅的進程。逐漸拋棄過去的所得稅中心主義開始轉變思路的主稅局的官僚們認為,從政治角度考慮,要調高稅率的話,一般消費稅比個別消費稅更容易一些。但過去在提高一般消費稅率問題上態度積極的歷代政權總是敗選。鑒於這種情況,政界的主流態度是如果沒有充分的心理準備,就不要對消費稅下手。在「族議員」的全盛期,那些大多都擁有安定選舉地盤的「內部人士」還能夠時而做出一些不受選民歡迎的決斷。但在首相主導的時代,作為執政黨黨首的首相在做決斷之際就不得不通盤考量對黨的影響了。

儘管如此,但在2017年的大選中,雖說調整了用途,可安倍政權還是從正面提出調高消費稅率,並贏得了勝利,這在日本政壇具有劃時代的意義。或許永田町的風向也將發生變化。

另一方面,相對於自民自民稅調在黨內影響力的下降,聯合執政的公明黨開始擁有了更強的存在感。安倍決定在消費稅率調高至10%的時候引入減輕稅率,正是顧及到了公明黨。公明黨的支持基礎主要是低收入群體,出於對這部分人的考慮,公明黨傾向於在消費稅制問題上保持謹慎。只要自公兩黨繼續聯合執政,那麼公明黨的動向也不容忽視。

總而言之,消費稅決策重心的位置變化反應了日本政治整體重心的變化。也就是經歷了從中央政府部門(官僚)到黨派(族議員),再從黨派到官邸(首相)的過程。消費稅制的未來掌控在官邸主人的手中。只要是這種模式,那麼任何人都一樣。

<参考文献>

  • 石弘光《現代稅制改革史 從停戰到泡沫破滅》東洋經濟新報社(2008年)
  • 泉美之松・忠佐市・平田敬一郎(编)《昭和稅制的回顧與展望 上卷》大藏財務協會(1979年)
  • 加藤淳子《稅制改革與官僚制》東京大學出版會(1997年)
  • 上川龍之進《小泉改革的政治學:小泉純一郎是不是真正的「強人首相」》東洋經濟新報社(2010年)
  • 岸宣仁《稅的攻防》文藝春秋(1998年)
  • 木代泰之《自民黨稅制調查會》東洋經濟新報社(1985年)
  • 清水真人《財務省與政治》中公新書(2015)
標題圖片:在2012年6月舉行的「反對通過消費提高稅法案的超黨派國民集會」上,(臺上從右往左)共產黨委員長志位和夫、前國民新黨党首龜井靜香、民主黨前首相鳩山由紀夫等人各個氣勢逼人,東京永田町憲政紀念館。由於針對消費稅增稅法案持有意見,當年7月多名民主黨員退黨(時事社)

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