重新剖析日本的「擠牙膏式漸增主義」移民政策

接納外國人的政策特點是「擠牙膏式」

樋口教授表示，2019年4月推出的「特定技能」在留資格，「意味著面向藍領勞動者發放工作簽證，開闢了實現家庭移民的道路，是一次重大的政策轉變」。「其實就是徹底切換到了接納移民的方針路線。政府之所以在明面上堅稱『並非移民政策』，主要是顧及自民黨右派的情緒。」

特定技能1號的適用對象為建築、造船與船舶機械工業、農業、長照等12個領域，在留時間最長為5年。以前的2號資格對在留時間不設上限，且可以攜帶家屬，但適用對象只有建築、造船與船舶機械工業領域。2023年6月9日召開的內閣會議決定，排除可以通過其他資格長期工作的長照行業，新增餐飲和製造業等9個領域作為2號資格的適用對象行業，允許11個領域的外國勞工定居。

「關於此次擴大2號資格的適用對象範圍，一個背景原因在於1號資格的5年在留時間將在明年春季到期，經濟界提出了要求。待到既成事實以後再擴大最初計畫名額的擠牙膏式漸增主義——這是日本接納外國人政策的特點。」

由於始終還是需要「熟練技能」，所以各領域的行業團體和主管部門都在推進變更到2號資格所需的技能考試相關準備工作。

「今後，想必還會順應業界要求，進一步擴大特定技能的適用領域。包括考試難度在內，或許會逐步放寬條件要求。」

外國勞工在留條件和在留時間

「總論反對、分論贊成」

作為「不接收純體力勞動者」為前提的日本，事實上是來自巴西、秘魯等國家的日裔和技能實習生支撐起了存在人手不足問題的勞動一線。日本政府1989年修訂了《入國管理法》，次年面向第3代日裔提供了沒有就業限制的「定居者」資格。1993年又在「國際貢獻」的名義下將技能實習變為了一種制度。

進入2000年後，對接納外國勞工持積極態度的論調活躍起來。樋口教授說：「以執政黨和經濟界為中心，提出了接納1000萬人、允許以3年為限的『務工』方案等各種想法，但最後全都沒有實現。」

另一方面，政府也在通過將技能實習資格的時限從3年延長至最多5年、逐漸增加適用對象行業種類等措施增加外國勞工人數，儘管疫情產生了一些影響，但目前仍有超過32萬名實習生在日本工作。同時，近年來著眼於東京奧運的建設需求，還針對建築業推出了實習結束後仍可繼續工作數年的制度，並在國家戰略特區的農業領域解除了針對外國人就業的限制。

「其實這些年就是採用總論反對、分論贊成（指反對一件事的主旨，卻支持推行此事的實踐活動——譯註）的形式，做好了推行特定技能資格的鋪墊準備工作。」

技能實習制度是否會消失

樋口教授表示，應該說政府總體上將技能實習定性為一種「成功」的制度。「給存在人手不足問題的行業提供勞動力，但並不允許定居，往年的失蹤率也只有3%左右。想必政府由此判斷出管理機制發揮了作用。」

不過，由於這項制度被國內外視為一種勞動剝削而飽受詬病，所以不得不進行調整。政府雖然高喊要「發展式地解決」制度問題，但樋口教授認為恐怕實質上還會保留技能實習的機制。

「要取得特定技能1號資格，必須達到日語能力測試N4（可以理解最基本的日語）以上的語言水準，但如果以技能實習生身份工作3年，就可以免考變更到1號資格。為了在不依賴技能實習的情況下確保特定技能取得者的數量，那就必須在越南等勞動力來源國大幅擴大日語能力測試的考試規模。要達到N4水準需要學習1年時間。除了學習日語外，能否為參加各個行業實施的技能考試做好準備也是一個疑問。實際上，如果不存在接納非熟練工的技能實習機制，恐怕根本無法確保必要的勞動力數量。」

轉職的自由

關於現在政府正在研究的放寬技能實習生轉職限制一事，樋口教授也持懷疑態度。如果允許轉職，恐怕勞動力會向條件優越的行業和城市地區傾斜，最終很可能限制為只允許在實習適用對象職業範圍內換工作。換言之，可能最後會變成除了人手不足問題嚴重，且待遇不好的工作場所外別無他選的情況。

「即使變更為特定技能資格，作為被僱用者，或許實質上還是會被約束在同一個行業內。移民通常傾向於獨立，充分發揮他們的潛力將有利於經濟整體的發展。但現在的制度試圖盡可能在固定模式中加以管理。比如建築行業雖然自營比例較高，但並沒有設想過外國人獨立、自營。特定技能明明是作為經濟成長戰略的一環而推出的制度，但缺乏作為戰略的合理性。」

利用好接納日裔的教訓

樋口教授說：「相對於技能實習制度的『成功』，我覺得政府認為允許日裔外國人定居的政策是『失敗』的。」「雷曼危機後，大量人員被解雇，相當一部分人選擇了回國。同時，即便是在日本工作了30年的人，大多數也是派遣工。這些人的孩子不上學、青少年誤入歧途也造成了一些問題。對第4代日裔定居設置了較高門檻，就能看出政府對接納日裔並沒有那麼積極。」

「從結果上看，日裔的例子就相當於是一種實驗，看看在自由接納他們、政府卻放任不管的情況下，事態將如何發展。如果從上世紀90年代開始接納日裔的階段就大力貫徹語言培訓，想必日裔勞工應該能更好地發揮出自身潛力。但政府完全沒有想過要從這個『實驗』中吸取經驗教訓，用於幫助今後制定政策。」

2018年，針對此前只允許作為撫養家屬留在日本的第4代日裔，新設了允許工作的簽證。但附加了一些條件，比如來到日本之前要具備（在一定程度上可以理解基礎日語的）N5以上日語能力，要找到「接收支援者」且不可攜帶家屬，在留時間不能超過5年等，由於條件苛刻，所以按照樋口教授的話說就是「幾乎沒有人申請」。

現在，有報導稱法務省正在調整政策方向，只要過了5年後具備相當於（超出日常對話水準、可以在更廣泛場合交流的）N2水準的日語能力，就可以變更為「定居者」在留資格，並允許攜帶家屬，但似乎並沒有預期會大幅放寬入境時的要求。

缺少總指揮的漸增主義

2019年推出特定技能資格一事是由首相官邸主導的。但這並不是說首相官邸扮演著移民政策總指揮的角色。

樋口教授說：「在官邸與經濟界圍繞包括工作方式改革在內的經濟政策開展拉鋸戰的背景下，推出特定技能資格算是官邸接受了經濟界希望放寬限制的一個訴求。」

由於不存在負責總指揮的政府部門，所以必然無法產生合理的系統性政策。

「在接納外國勞工的問題上，掌控入境管理政策的法務省擁有巨大的許可權。但法務省並沒有想過如何將他們作為勞動力加以利用。厚生勞動省雖設有『外國人僱用對策科』，但只是在屬於自己管轄範圍的樓宇清潔和老人長照領域具有影響力。國土交通省、農林水產省的基本態度都是順應相關行業的『需求』。比如，建築業接納的外國勞工之所以出現激增，是因為這個行業與國土交通省的關係密切。」

「本來，作為經濟成長戰略的一環，由經濟產業省來掌握主導權是比較合適的，但他們基本上只關心IT類的尖端外國人才。」

在許多國家，政權交替會帶來移民政策的轉變，通過所謂政黨間的「分工」，實現了政策的平衡。但在日本，很少發生政權交替。

「至少對於自民黨來說，打破拼接布一般的漸增主義並沒有任何好處。或許他們的真實想法是，為了避免招來右派的不滿，希望逐漸地、盡可能多地確保外國勞工人數。按照漸增主義的做法明明無法從根本上解決嚴重的人手不足問題，但不得不說自民黨缺乏足夠的危機感。」

「不投資，卻還要求具有能力」

樋口教授指出，「由於執著於『技能』這個詞，所以把入境門檻設置得過高」。「與其說因為並非『純體力勞動者』，所以需要考試，莫如說作為非熟練工加以接納，並培養其技能，這樣做才具有政策層面的一致性。不過，首先是必須圍繞日語學習等充分實施講座培訓。」

「這並不是地方政府每週開展一兩次日語培訓就能解決的問題。為了避免工作中出現溝通障礙，必須實施集中培訓，政府應該保障培訓期間的培訓費和生活費。這可不是地方層面可以做到的事情。但政府認為對人的投資是『多餘』的財政支出，一直極力回避。」

「進入本世紀後，作為職業培訓的一環，歐洲一直在實施語言培訓。比如，德國就面向外國勞動者開展600小時的語言培訓，培訓期間每月會提供大約1000歐元的津貼。美國政府雖然不對人進行投資，但也不會設置幾年後要求證明能力的資格條件。」

「反觀日本，不投資，卻還要求具有能力。不投資的話，人是不會成長的。哪有這種兩頭都占的好事。而且，對人進行投資，可以在某種程度上遏制人手不足問題，之後還能以稅金形式得到回饋，明明是一種高效率的投資。所以說日本的認識存在很大誤區。」

有效發揮移民的潛力

樋口教授長期以來針對日裔開展的調查證明，日語能力和工作的選擇範圍之間存在很強的相關性。

「要想成為正式員工，或者自己做生意，必須掌握能夠滿足工作需要的日語。同時，經日本人推薦往往可以找到好工作，而如果依靠移民之間的關係網，經常只能介紹一些派遣工、契約工之類的『打工』型工作。加強和日本人的關係，對移民融入社會、多文化共生、經濟等各個方面都將產生積極作用。」

在日本，以巴基斯坦人為代表的南亞國家的外國人經營二手車生意，已經將市場逐漸擴大到了全球。樋口教授表示，其中的核心都是和日本女性結婚後獲得特別在留許可的外國人。

「經濟合作暨發展組織（OECD）稱，移民的民族商業頭腦和創業精神有助於推動經濟成長。在日本，且不說認識不到移民的民族商業頭腦，甚至不允許他們轉職到有發展潛力的領域。這樣只會削弱通過發揮移民活力所產生的經濟成長潛力。必須從根本上轉變思想。」

標題圖片：在群馬縣大泉町某工廠勞動的印尼技能實習生，2018年10月16日（AFP／時事）