南海局勢緊迫度加劇：從菲律賓視角探討海洋法治之促進

擱淺軍艦「馬德雷山號」成為爭議焦點

在菲律賓專屬經濟區內（EEZ）的仁愛暗沙（菲方稱：阿雲津礁）長期以來一直是南海局勢的關注焦點，日本政府與美國政府亦對此表達「深切憂慮」(*1)。1999年，菲律賓政府刻意將菲律賓海軍運輸艦「馬德雷山號」擱淺於此，並派駐海軍陸戰隊員常駐作為監視據點。然而，僅憑藉擱淺的「馬德雷山號」無法實現自給自足，必須仰賴外部的定期補給與人員輪替。為了抵達「馬德雷山號」，菲律賓海軍須透過僅容許吃水較淺的船隻通行之淺灘，以維持人員輪替及必需物資的補給。

針對此情勢，中國在南海主張「歷史性權利」，持續展開干擾行動(*2)。單就2023年引起廣泛關注的事件來看，包括中國海警艦對菲律賓海岸防衛隊巡邏艦實施雷射照射（2月）、中國海警艦對菲律賓巡邏艦動用水砲（8月）、中國海警艦與菲律賓海軍租用補給船相撞、緊接著中國民兵船與菲律賓巡邏艦相撞（10月），以及中國海警艦施放水砲並與菲律賓巡邏艦發生碰撞（12月）等事件。2024年局勢依舊緊張，菲律賓海軍在應對過程之中，更出現人員身受重傷。這一連串緊張態勢似已成為一種新常態。

本文將回顧「馬德雷山號」補給行動攻防之來龍去脈，並藉此深入探討海洋法治之促進。

中國在杜特蒂時期亦持續阻撓行動

關於「馬德雷山號」的補給行動，外界對於菲中雙方何者應為局勢升溫負責存有爭議。菲律賓於2022年，杜特蒂總統卸任後，小馬可仕（Ferdinand Marcos Jr.）接任總統。小馬可仕一改競選時的模糊立場，就任後明確傾向強化對美關係(*3)。因此，部分輿論指責小馬可仕政府積極親美的立場刺激了中國。

然而，中國早在2010年代初期便開始干擾「馬德雷山號」的補給行動(*4)，即便在奉行親中路線的杜特蒂執政時期亦未停止(*5)。2018年5月，中國人民解放軍海軍直升機曾對菲律賓海軍橡皮艇做出危險的逼近行為。此事件由曾為海軍陸戰隊員、時任國會議員的阿勒哈諾（Gary Alejano）公開，但當時菲律賓外交部試圖淡化事態。

阿勒哈諾指出這個危險行動是騷擾行為（harassment）之後，菲外長凱耶塔諾（Alan Peter Cayetano）選擇使用「事件」一詞，暗示事態或屬偶發(*6)。直至2019年9月，菲律賓方面並非由外交部，而是由國防部出面才公開披露，至少一艘以上的中國海警艦經常在仁愛暗沙附近干擾補給行動。2021年11月，兩艘中國海警艦阻礙菲律賓海軍的木製船舶航行，第三艘海警艦更動用水砲，迫使補給行動中斷。此後，儘管菲律賓政府堅持不放棄補給，中方的干擾行動仍持續不斷。

若慮及杜特蒂執政期間干擾行為未曾間斷，批評小馬可仕政府導致局勢惡化的說法，顯然缺乏事實根據，甚至是本末倒置。追溯歷史，1995年中國單方面從菲律賓手中奪取美濟礁（Mischief Reef），其後以談判拖延時間，在承諾維持現狀的同時，於1999年強化美濟礁上的建築。菲律賓國防部因擔心外交談判淪為拖延策略，才想出讓「馬德雷山號」擱淺的作戰計畫。若非美濟礁遭中國強佔，圍繞於「馬德雷山號」補給行動的對立，根本不會存在。

如此情況再次突顯，在理解南海局勢之際，不能僅憑特定時機公開的資訊，而須通盤考量歷史脈絡的重要性。

小馬可仕政府讓問題「明確可見」

若中國早已持續騷擾行動，究竟為何小馬可仕政府時期局勢「看起來」更加惡化？這要歸因於小馬可仕政府的政策轉變。但此轉變並非單純由親中轉向親美，更加關鍵之處在於，將南海事態的處理方針從「原則上不公開」改為「原則上公開」。

某些專家稱之為「主動透明化戰略」，小馬可仕政府幾乎即時公開南海發生的事態(*7)，使全球民眾得以了解中國在菲律賓專屬經濟區內的所作所為，以及其騷擾行動的頻繁程度。

菲律賓可以實現如此的資訊公開策略，必須仰賴情報蒐集能力，潛藏其後的是過去10年間菲律賓海軍及海岸防衛隊能力的全面提升。其中包括2012年以來持續的軍事現代化，以及海岸防衛隊實力的增強。前者包含與美軍、澳軍的聯合演習合作，以及自韓國、澳洲、印尼與日本等友好國家採購包括戰機在內的防衛裝備；後者則著重於美國政府在提升海域意識（MDA，Maritime Domain Awareness）能力方面的協助，以及與日本海上保安廳的合作。

這些能力提升始於艾奎諾三世（Benigno Aquino III）政府，即便在轉向親中的杜特蒂政府時期亦未中斷(*8)。可以說，小馬可仕政府正在享受過去10年間強化實力的成果。

避免事態升級的關鍵在於執法比例原則

關於南海局勢，各方最為關切的是菲中對峙是否衝突升級。各國皆不願見到此情況發生，菲律賓政府無疑地亦不希望衝突升級。由海岸防衛隊出面，而非軍方執行「主動透明化戰略」，便可證明此點。

2012年中菲雙方的官方船舶對峙之際，中方曾批評菲律賓派遣海軍艦艇應對自家漁船(*9)。其後，中國政府在法律層面模糊了海上執法機構與海軍的界線；另一方面，菲律賓政府則明確區分軍方與執法機構的職責，著重於海岸防衛隊的實力強化。

作為加強海岸防衛隊的措施之一，菲律賓政府透過日本政府提供的日圓貸款，採購12艘多功能艦艇，並將部分部署於「馬德雷山號」補給行動的第一線。

日本對菲律賓海岸防衛隊的協助並不僅只於物資援助。自1990年代開始，日本海上保安廳便開始參與海上安全領域的能力建設支援；2000年之後，更將合作範圍延伸至打擊海盜、海上掠奪等海上治安領域(*10)。其中，特別強調的是實際行動時的規範──執法比例原則。在日本國際協力機構（JICA）長期負責海上保安事務的池田龍介指出：「軍隊打擊敵對目標時可不受手段限制，但菲律賓海岸防衛隊（PDG，Philippine Coast Guard）必須根據對方抵抗的程度，採取必要最小限度的權力行使」(*11)。由於菲律賓海岸防衛隊與日本海上保安廳皆以美國的海岸防衛隊為模範(*12)，對菲律賓而言，這樣的共通之處讓日本在執法領域的合作，既重要且容易接受。

誰在強化海洋法治？

促進海洋法治是日本「自由開放印太戰略」的支柱之一。由於美國亦公布印太戰略，因此有人主張倡導法治與國際法的是先進國家或西方陣營，而全球南方國家並不認同此類規範。然而，若回溯《聯合國海洋法公約》的制定歷史，追求海洋法治的是發展中國家(*13)。在公約漫長的談判過程裡，菲律賓曾不顧盟邦美國的反對，堅持12海浬的領海主張(*14)。

體現海洋法治的《聯合國海洋法公約》，實為新興獨立國家否定西方列強力量支配的外交努力成果，將其視為源自西方的規範，缺乏歷史依據。由歷史角度觀之，在南海問題上重視法治的菲律賓立場，反而代表著反「西方」立場，而輕視國際法的中國立場，反倒偏向「西方」。

無論如何，菲律賓政府透過海岸防衛隊實施的資訊公開策略，正是確立海洋法治的務實嘗試之一。準確理解「馬德雷山號」補給爭端的來龍去脈，有助於重新審視海洋法治的歷史淵源，而不止於南海問題。支持菲律賓處理南海問題，不僅強化與盟國以及理念相近國家的合作，更直接連結到促進海洋法治此一普世目標。

標題圖片：南海的仁愛暗沙附近海域，兩艘中國海警船朝菲律賓軍方租用的補給船（中央）實施水砲攻擊，2024年3月5日攝影，由菲律賓海岸防衛隊提供（AFP／時事）