絶えない「政治とカネ」スキャンダル

スキャンダル続発でも、法的責任問うケースはまれ

2012年の第二次安倍晋三内閣の誕生により、日本の政治は長い混迷の時代を脱し、久々に安定を取り戻した。しかし、その一方で昨年来、政治とカネをめぐるスキャンダルが続発し、政権に暗い影を投げかけている。

「政治とカネ」をめぐる問題は日本政治の「弱点」と言われ、単に国民の政治不信を助長するだけでなく、1975年のロッキード事件や88年のリクルート事件のように政治を混乱に陥れてきた。昨今の一連の政治とカネをめぐるスキャンダルへの対応を誤れば、やがて政権の根幹を揺るがしかねない問題をはらんでいるのだ。

そこで爼上に上がるのが日本の政治資金制度の不備である。政治とカネをめぐるスキャンダルが続発しているにもかかわらず、政治家が法的責任を問われ、罰せられるケースは意外なほど少ない。「道義的責任」という言葉の下、当該の政治家が大臣などの役職を辞することで事態を収拾するケースがほとんどである。このことは日本の政治資金制度が法律的に機能していないことを表している。

「規制」されない日本の政治資金

日本における政治とカネの関係を律する中心的な法律が「政治資金規正法」である。ここでいう「規正」とは「正しく直す」ことであり「制限」という意味の「規制」ではない。すなわち、政治資金規正法は政治とカネの関係を正しくするための法律に過ぎず、政治資金を制限する法律ではないのである。ここに日本の政治資金制度の限界がある。

たとえば昨年来、政治資金の不適切な使い方が問題になった(※1)が、そもそも政治資金規正法は「政治資金の収受」に関する法律に過ぎず、その使い道については、ほとんど規定がない。そのため政党や政治家が政治資金をどのように使おうと、何ら法的責任が問われることはない。

また、その収受に関しても、赤字企業や国から補助を受けている企業の政治献金は原則、禁止されているにも関わらず、政治家がその事実を知らなければ法的責任を問われないなど、政党や政治家に都合のいい法律になっている。そしてこのことが政治とカネをめぐる国民の不信を招き、その怒りを助長しているといえよう。

企業・団体献金、「政党支部」通じて政治家個人へ

もとより政治資金規正法は「政治資金収支の公開」と「政治資金授受の規正」の二つの原則から成り立っている。前者は政党や政治家などが政治資金の収支について、毎年、政治資金収支報告書を提出し、これを公開することを求めている。後者は、どのような者が政治献金をしてよいかという「質的規制」と献金の上限を細かく規定する「量的規制」から成り立っている。この点において、政治資金規正法は政治献金に関して「制限」を加える役割を担っており、これに違反した場合には、刑事罰が科せられることになっている。

しかし、すでに述べたように、政治資金規正法に違反して政治家が罰せられることはまれである。というのも、この法律には、さまざまな「抜け道」が用意されているだけでなく、政治家に法的責任が問われない「仕掛け」をすることを可能にしている。

1994年と99年の政治資金規正法の改正により、企業や団体の政治献金は政党に限られ、政治家個人がこれを受け取ることは禁止された。政治家個人の政治資金の収受は「政治資金管理団体」を通して行われることになっているが、ここに企業や団体は献金することはできない。しかし、政党所属の政治家は、それぞれ「政党支部」を持ち、「政党本部」と同様に見なされる「支部」を通じて企業や団体の献金を受け取ることができるのである。その意味で「政党支部」は政治家の「第二の財布」と呼ばれる。これでは政治家個人への企業や団体の献金を禁じた意味はない。

政治団体ごとの献金に対する規制

※公職の候補者が、自己資金などで自身の資金管理団体に献金する場合、上限はない。
出所：総務省の資料を基に作成（金額は年間）

一方、企業や団体は、その規模に応じて年間の政治献金の上限が制限されているが、子会社や別会社を通じれば、多額の献金をすることが可能になっている。さらに献金が禁止されている企業や団体といえども、政党や政治家のパーティー券を買うことは認められているし、役員名義で個人献金を行う方法もある。すなわち、やり方次第では、表向きの法律で許されている以上の献金を合法的に行うことが可能になっているのである。これでは政治資金規正法が「ザル法」だというのもうなずけよう。

弱い政党組織：政治活動は個人後援会にいまだ依存

昨年公表された2013年度の政治資金収支報告書によると、政治資金の総額は2315億円にものぼる。なぜこれほどの政治資金が必要なのか、そしてなぜ政治とカネをめぐるスキャンダルが起こるのかを探ると、日本独特の政治活動や選挙活動のあり方が、その背景にあることがわかる。

わが国は1994年の政治改革の実現により、小選挙区制と比例代表制を組み合わせた選挙制度が導入され、政党が大きな役割を果たすようになった。しかし、それ以前は「中選挙区制」という同一選挙区で同一政党の候補者による「同士討ち」を不可避とする選挙制度であった。そこでは自民党のような大政党の場合、政党よりも個々の政治家が自前で組織する「後援会」を軸に政治活動や選挙運動が営まれてきた。そしてその活動を維持するために、多額の政治資金が必要とされてきたのである。実際、1990年代初頭、政治資金の総額は3500億円を超えていた。

確かに94年の選挙制度改革により、選挙区が狭くなったこともあり、必要とされる政治資金の総額は減少した。しかし、一部の政党を除き、政党の組織や財政の基盤が弱いこともあり、実際には、個々の政治家の後援会を軸とする活動に依存し続けている。そのため、政治家の政治資金ニーズは継続し、政治資金集めに奔走するという問題の温床が残された。そして不完全な政治資金制度が、それを助長することになったのである。

昨今の政治とカネをめぐるスキャンダルが末端の個々の政治家レベルで起きていることは、その事実をよく物語っている。94年に実現した選挙制度改革や政治資金制度改革が政党本位の政治を目指したのにも関わらず、現実には政治家本位の活動に依存しているため、日本政治は政治とカネをめぐる問題から脱却できないのである。

企業・団体の政治献金禁止でも、“抜け道”は残る

このような事態に対し、どのような処方箋が望まれるのだろうか。問題が企業献金がらみで起きていることから、企業や団体の献金を禁止しようという動きがあり、野党の一部は関係する法律を提出している。しかし、その実効性については疑問がある。

確かに法律で企業や団体の政治献金を全面的に禁止することはできる。しかし、多くの業界団体や労働組合の献金を禁止するとこはできない。というのも日本医師会を例にとると、日本医師会は日本医師政治連盟という政治団体を持ち、個々の医師がそこに個人献金をしている。そして政治団体からの献金には制限はない。すなわち、企業や団体の献金を禁止しても、このような業界団体の献金は残るのである。

さらに企業の経営者や役員さらには従業員が個人名義で行う献金は、当然のように規制できない。ここでは企業献金は「悪」で、個人献金は「善」とする構図は成り立たないのである。

政治資金の「ニーズ」から見直しを

すでに述べてきたように、政治とカネの問題は政治資金の「ニーズ」である「需要」を前提に、「サプライ」である「供給」が規定される。ならば政治資金の「蛇口」を止めればよしとする「蛇口論」は効果的とは言えない。むしろ政治資金の「ニーズ」をいかに減らすかを考えるべきであり、そこでは政党と政治家の関係についても政党の「ガバナンス」という観点を含めて問い直す必要がある。

政治とカネの問題は、のところ、日本固有の問題ではなく、西欧民主主義国家が抱える共通の課題である。同時に、それは政治システム全体の中で考え直す問題でもある。1994年の政治改革実現から20年余り、何がうまくいき、何が上手くいかなかったのか、そして何をなすべきなのか、今一度、体系的に見直す機会が必要である。