ポストFUKUSHIMAのエネルギー戦略

原発放棄は短・中期的にとる政策ではない

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資源に乏しい日本にとって、エネルギーの安定供給の確保は、国家の存立を左右する重要な課題。「原子力発電に対する不安と怒りが渦巻く中でも、日本にとって何が必要かを冷静に考えなければ」と話す十市氏がエネルギー戦略を考察する。

福島第一原子力発電所の事故は、日本社会全体に原子力発電の安全性に対する不信感を一気に広げた。事故の収拾が手間どる間に、脱原子力の機運はますます高まってきている。このような深刻な事故が起きた以上、安全性の面から原発を見直すのは当然だ。原発依存度を高めようとしていた日本のエネルギー政策は、大きな方向転換が必要になった。

しかし、原発問題だけで、将来のエネルギー政策を決め得るものではない。そもそも、日本にとってのエネルギー政策の目標は何であり、その実現のためには何が必要条件か、さまざまなリスク要因を十分に考慮して決めるべきであろう。

もともと資源に乏しい日本にとっては、エネルギーの安定供給の確保は、国家の存立を左右する極めて重要な課題であり、常に政策判断のベースに置いておかなければならない。そこで、まず戦後のエネルギー政策を概観してみたい。

エネルギー安定供給は国家存立要件に直結

第二次世界大戦後の日本が、荒廃した経済や国民生活を立て直して復興を進めるために、最初に手をつけたのは国内のエネルギー資源の増産であった。そこでとられたのが傾斜生産方式で、国内の経済資源を石炭開発に集中し、それをさらに鉄鋼生産に優先的に配分し、その鉄鋼をまた石炭の開発に向けた。石炭と鉄鋼という基盤産業を国家再建のベースにしたわけである。さらに電力供給の増強のために大規模な水力発電の開発を進めた。

その後、1950年代後半から60年代にかけて、中東地域で巨大油田が相次いで発見されたことで、日本のエネルギー事情は劇的に変化する。冷戦構造の中で日本の安定化を望んだアメリカが、安い中東の石油を日本に供給するという対日政策をとったことによるものだ。

それまでの主に国内の石炭に依存していた供給構造から、輸入石油に大きく依存する「流体革命(エネルギー革命)」が大変な勢いで進んだ。十数年で、エネルギー供給の8割近くを石油に依存するようになった。文字通り経済全体が石油漬けになり、ある意味ではこれが高度経済成長の原動力になった。

しかし、それも73年の第一次オイルショックまでだった。すなわち、エネルギー供給の中心となった石油の安定確保と石油依存度の引き下げが急務となった。8割近い石油依存度は、短期間で、それほど大きくは下げられない。そのため、供給の途絶に備えた石油の国家備蓄や、日本企業による海外での原油の自主開発への支援策、また輸入源を中東以外に多様化する政策を進めた。さらに、脱石油対策として、省エネルギーの推進、原子力、天然ガス、石炭、新エネルギーといった代替エネルギーの開発と導入を進めた。

70年代は、2度のオイルショックがあり、この時代には、エネルギーの安定確保が政策のトッププライオリティだった。

その後、85年のプラザ合意を契機に急激な円高が進み、日本企業が厳しい国際競争にさらされることになり、再び大きく状況が変わった。そのため、国内でのエネルギーの供給コストをいかに引き下げるかが、新たに重要な政策目標となった。

90年代後半になって、これがまた大きく変わる。契機になったのは地球温暖化。CO2の排出量をいかに抑えるかが、世界的にも重要なエネルギー政策の課題となってきた。この流れを決定づけたのが、97年の「京都議定書」だ。

このように、エネルギー政策のプライオリティが時代とともに変化する中で、今回の東日本大震災、そして福島第一原発の事故が起こったのである。これまでの、安定供給、供給コストの低減、低炭素化という政策目標に、安全性の確保が極めて重要な要素として加わった。特に自然災害に強いエネルギーの供給体制をつくる必要性が強く認識された。

これら4つの要素は、今の国際社会の中で日本が存立するために必要な条件なのである。しかし、これらすべての要素を十分に満たしてくれる供給源が見いだせないことが、エネルギー政策にとって難しい点でもある。

排除できない原発

福島第一原発事故の後、ドイツやイタリアが脱原子力に政策転換をしたから、日本も脱原子力政策をとるべきという議論が強まってきた。しかし、ドイツやイタリアと日本を同じに論ずることはできない。ヨーロッパ大陸、アメリカ大陸では、陸続きの国境を越えて、送電線、天然ガス・パイプラインのネットワークがつながっている。一国ではなく、EU全体、北米全体でエネルギーの安定供給が可能かどうかが問題なのである。

日本は島国で、海外からのエネルギーネットワークはつながっていない。また、エネルギー自給率という点では、純国産である地熱、水力、太陽光、風力などは残念ながら4%程度とわずかである。原子力もウランが100%輸入。ただし、使用済み核燃料を再利用すれば準国産エネルギーといえるが、それを入れても18%で先進国の中で一番低い。

長期的に自給率を上げていくには、省エネルギーと再生可能エネルギーの利用・拡大に最大限取り組んでいく必要がある。

だからといって、原子力発電の選択肢は要らないというのは、正しい議論とは思えない。現在、電力供給量の約30%の比率を占めている原子力発電を、供給の不安定な再生可能エネルギーで置き換えるのは困難である。原子力は、一度、燃料を挿入すると数年間、そのままで発電を続けるなど、安定供給という面では優れている。やはり原子力発電の選択肢を排除するわけにはいかない。

日本の規則では、原子力発電所は、13ヵ月ごとに定期検査に入るため運転を休止する。原発の安全性への不安が払拭されない中、地元自治体が原発の再稼働に同意しない状況が続けば、定期検査が終わっても運転を再開できず、2012年5月には、国内の全基が停止することになる。

もし、そうなった場合に、どういう影響が出るのかを当研究所で試算した。

全基止まったら、短期的には、東日本だけではなくて西日本でも、電力需給が相当に厳しくなることは言うまでもない。

経済的にはどうか。すべての原発が運転再開できなければ、その発電量のほとんどは、従来の火力発電所で、石油、天然ガス、石炭を焚き増すか、あるいは、天然ガスタービンを新設することで緊急避難的に代替することになる。その場合、12年度の燃料費が、10年度に比べて約3兆5000億円増えることになる。もし、そのコストが電気料金に転嫁されるとすれば、1キロワット毎時で約3.7円の値上がりとなる。電気料金の上昇が最も影響するのは製造業であり、先ほどの試算を産業用の電気料金に当てはめると、約36%の値上がりになる。

産業空洞化の加速 

それでなくても、電力供給の不安定化によって日本の産業の空洞化がかなり加速している中で、さらに電気料金が値上がりするとなると、製造業は海外に出ていかざるを得ないことになる。

その火力発電の燃料である化石エネルギーであるが、日本は今後ともほぼ全量を輸入に依存せざるを得ない。特に天然ガスは、これから相当増やしていかざるを得ない。一方、急成長を遂げる中国やインドなどの新興国は、世界中でエネルギー資源の確保に奔走しており、日本との獲得競争も激しくなっている。このような中で、石油、天然ガスの生産地域である北アフリカ、中東諸国では民主化運動が広がっている。この地域の政治的な不安要因は、構造的にこれからもまだずっと残るし、いつどういう形で噴出するかも予測できない。

原油価格も、1バレル100ドル近いところで高止まりをしている。今、サウジアラビアが何とか持ちこたえているのは、100ドルという価格で豊富な石油収入をテコに、安く国民に住宅を提供したり、若者の雇用対策など国民の不満を抑える対策に取り組んでいるためだ。原油価格が下がると、途端に社会不安が広がる恐れがある。

これからも中東産油国の政治的安定化のためのコストが必要であり、原油価格は高水準が続く可能性が高いだろう。そのような中、福島第一原発の事故の結果、世界的に脱原子力が広がれば、天然ガスへのシフトが一段と進むことになる。

3.11までは、世界的に天然ガス市場は供給過剰であった。しかし、日本の大震災と原発事故の影響で、当面は発電用に天然ガスを大量に使わざるを得なくなったことで、天然ガス供給が買い手市場から売り手市場に一挙に大転換をしつつある。

ロシアも世界最大のガス資源国でもあり、3.11後、いち早く日本にガスの供給を行うと表明した。天然ガス資源国は、急速に政治的に有利なポジションを持つようになり、国際的な影響力を強めつつある。特にロシアの立場が強くなったことで、日本との北方領土問題などにも影響が波及しつつある。

さらに、中国が今、豊富な資金力を背景に、大変な勢いで国を挙げて世界各地で資源の確保に動いている。これから、天然ガスシフトは世界の大きな流れとなるが、ほぼ全量を輸入に依存している日本が、いかに安定的かつ合理的な価格でLNGの調達を行えるかが新たな課題となっている。

再生可能エネルギーは救世主たり得ない

福島第一原発の事故後、脚光を浴びている再生可能エネルギーだが、今すぐに原子力に代わる救世主になるわけではない。日本には、太陽光、風力、地熱、バイオマスなど自然エネルギーの潜在的な資源量は相当ある。ただ、それを実際に商業的に利用するには、大きな課題がある。量的な効果とコスト、普及に必要な時間などの問題である。

石油や天然ガス、石炭の化石エネルギーは、ある意味では、太陽エネルギーが長い年月の間に蓄積されたストックといえる。一方、再生可能エネルギーは、地熱以外は、太陽エネルギーのフローだ。フローである以上、エネルギーの密度は当然低い。経済性を考えれば条件的には劣っている。それをいかに克服するかが技術的な課題になっている。

さらに再生可能エネルギーは自然条件で左右されるため、供給は不安定にある。しかもエネルギー密度が低いから、広い面積が必要になる。

面積の問題を考えてみよう。よく挙げられる例だが、100万キロワットの原子力発電所1基が年間に発電する電気をつくろうとすると、前提条件にもよるが、太陽光発電なら山手線の内側と同じ面積が必要となり、風力ではその数倍、必要になる。要するに、希薄な自然エネルギーを電気という極めて高品質なエネルギーに転換しようとすると、そこには大きなギャップがあって、それを埋めるために広い面積と技術的なイノベーションが必要になる。

さらに風力は、低周波公害や景観の問題、バードストライクなどの問題が全くないわけではない。小規模でやっている間はいいけれども、大規模に何千基というオーダーになってくると、新たな環境問題が出てくる。 

地熱発電の場合、日本にはポテンシャルが結構ある。当然のことだが温泉の近くに多いので、地元の温泉関係者は、地熱発電を大規模に開発したら、湯が枯れて自分たちの生活が脅かされるとして、反対しているケースが結構ある。こういう問題を解決しようとするなら、地元関係者も何らかの形で地熱発電事業に参加して、そこで得られるメリットの還元を受けるといった、地域との共生を模索するなどの方法をとっていかないと、簡単には普及しない。

風力発電も、陸地では低周波騒音の問題があって限界があるので、今、日本では洋上発電の技術開発に力を入れている。ヨーロッパでも、デンマーク、ドイツなどは陸上の適地がほぼ満杯で、景観の問題もあり、大規模な洋上風力発電の開発を進めている。北海は比較的浅く、水深50メートル以下の海域が広い。だから、着地固定型の風車を並べている。それでも陸上に比べてコストは3割以上も割高といわれている。さらに日本の場合は、比較的深い海が多いため浮遊型が中心になりさらにコストが重む。漁業補償の問題などもあり、解決すべき課題が多い。

このように、再生可能エネルギーを使った発電は、資源があるからそれだけで供給を簡単に増やせるというものではない。

さらに再生可能エネルギーにはコストの問題がある。先に説明したようにエネルギー密度が低く、化石エネルギーに対して競争力がない。普及のためには公的な支援が必要になる。一番効果的なのは、固定価格買い取り制度。再生可能エネルギーの利用が進んでいるヨーロッパでも、高い値段で買い取るという制度があって初めて普及が本格化した。

日本でも、家庭用太陽光発電の余剰電力買い取り制度に続いて、2011年8月には「電気事業者による再生可能エネルギー電気の調達に関する特別措置法」(通称再生可能エネルギー法)が成立した。その結果、その導入・普及に弾みがつくと期待されるが、その際に生じるコスト負担について国民的な合意が必要になる。

再生可能エネルギーの最大の問題は、供給面で不安定な点である。そのため、蓄電技術がセットで進化していかないと、この弱点を解消できない。つまり質の高い電気にならない。蓄電技術は、今、激しい技術開発競争が行われているが、それでも、いつまでに、どのくらいのコストでできるか現時点では分からない。

再生可能エネルギーは、そこまで対応しないと現在の火力や原子力の電力に代替できないということを理解すべきだ。

脱原発と反核運動に一線を

もちろん、今回の福島第一原発の事故は日本だけではなく、世界の問題でもある。特に近年、世界的にブームになっていた「原子力ルネサンス」という動きに対する、大きなブレーキにならざるを得ないだろう。

特に欧米先進国では、近年、地球温暖化対策を進めるうえで、原子力は選択肢の1つとして重要な手段だという再評価が進んできた。

ドイツも、2010年10月には原発延命を決め、イタリアでも新設に向けた新たな動きがあった。しかし、今回の事故でこれらの動きには完全にブレーキがかかり、ドイツ、スイス、イタリアでは、再び脱原子力へと政策転換が行われた。

それに対して、フランスやアメリカ、イギリス、ロシアなどは、安全対策を強化して、引続き原子力発電の利用を進める政策を堅持するとしている。

一方、新興国では、これから経済が成長するうえで電力が必要だという国については、原子力を開発したいという大きな流れは基本的に変わらない。中国、インド、最近ではアラブ首長国連邦も、サウジアラビアも、東欧のチェコやポーランドなども、原子力開発を進めようとしている。安全に対する配慮をもっと強化しないといけないという認識は高まったが、原子力推進との方針は変わっていない。

衝撃度という意味では、やはり日本が最大だ。原子力発電の「安全神話」が崩れたことは、現実の問題として認める必要がある。

欧米の例で見ると、スリーマイル島、チェルノブイリでの事故から、原子力再評価の動きまで、20年から25年はかかっている。福島第一原発の事故から、再び日本社会が原子力に対し冷静な判断ができるようになるまでに、現実論として、同じぐらいの長い年数が必要になると考えるべきだろう。

特に、今回の事故の日本にとっての影響は、原子力発電技術の安全性への不安が高まったこと、国の安全規制体制や電気事業者への信頼感が失われたこと、情報提供の仕方や、規制者である原子力安全・保安院と推進者の資源エネルギー庁が同じ経済産業省の下にあることへの不信感など、多岐にわたる。今回の事態を受けて、原子力安全・保安院と内閣府にある原子力安全委員会を統合し、環境省の管轄下に置くことが決まったが、これらの社会的な信頼の喪失は深刻なもので、回復までには相当な努力と年月が必要となるだろう。

今の状況を見ていると、広島・長崎の被曝体験からきた反核の主張と、原子力の平和利用に対する脱原発の動きが連動し始めている点にも、注目する必要がある。原子力の平和利用と核兵器はまったく異なるものだが、放射線に対する不安が高まっていることから、この2つを結びつけて、原子力エネルギーの平和利用そのものを否定しようという動きが一部で起きている現実は認めなければならない。

不可欠な国民合意形成

最後に、もう一度、日本で原子力発電を今後どう考えるべきかに戻りたい。私の結論は、原子力の選択肢を放棄することは、電力供給の不安定化、料金の高騰、CO2削減も非常に難しくすることにつながるため、短・中期的にはとるべき政策ではないということだ。

日本のエネルギー政策の要件は、非常に多様化、多元化しており、1つだけを選ぶことはできない。供給の安定確保がベースで、経済性および低炭素性、それに安全性、自然災害に強いことが必要だ。

ただし、長期的な視点に立てば、エネルギーの安定供給という目標は常に高い優先順位を付与されなければならない。特に、電力は21世紀においてさらに重要なエネルギーになるという意味で、常に安定供給を考えなければならない対象だ。

原子力をどう扱っていくかという問題は、まだこれからいろいろな議論があると思うが、まず何よりも、福島第一原発の事故の原因究明を徹底的に行い、短期、中期、長期に分けて科学的な知見に基づいた安全対策をとる。これは国際的にも、国内の特に地元に対しても説得力のあるものでなければならない。

また、単に科学的な安全の問題ばかりではなくて、心理的にも安心という感性の問題をクリアしなければならない。

日本では、2010年6月に閣議決定した「エネルギー基本計画」で、20年までに9基、30年までにはさらに5基、合計14基以上の原子力発電所を新増設し、稼働率も国際的な水準に上げていこうという構想を持っていた。

地球温暖化対策の中心的な政策で、具体的には、30年までに1990年に比べてCO2を30%減らすという目標を達成するために、原子力発電を発電量の53%、再生可能エネルギーについては、大規模な水力発電を入れて現在の9%を21%にしようというもの。これによって、電力の安定供給と同時にCO2を大幅に削減する大きな絵を描いていた。この計画の実現は、今回の事故で極めて難しくなった。

今後、10年、20年を展望すると、少なくとも原子力の依存度を高めるのは難しい。だが、現在、30%弱の発電量の比率を、2030年でも20%程度に維持することを目標にして、そのための国民的な合意形成が必要だと考えている。

過去においては、日本は資源がなかったがために非常な成長を遂げたという一面もある。資源が乏しいために、いかに資源を効率的に大事に使うかという省エネルギーの技術が発達した。オイルショックの後、すごい勢いで産業構造の転換が進んだ。今後は、再び省エネルギーが問題解決の大きな柱の1つになるのは、間違いない。

その一方で、ここに来て、世界的に資源の壁が高くなった。中国をはじめとした新興国の経済発展で奪い合いが始まり、資源が無尽蔵ではないことがより強く意識されるようになった。しかも環境問題という制約が出てきており、選択肢がかなり限られてきた。日本にとってはこれまでになく厳しい環境に曝されるようになった。 

その時、今回の原発問題が加わったのである。日本全体が今、経済的に非常な停滞の中にあり、日本企業の国内生産の拠点自体が国際的な競争力を失っているその時に、さらにこの問題が起きた。そういう観点から、日本にとってエネルギー政策のあり方は非常に重い意味を持っている。経済をできるだけ悪い方向に加速させないように、どうすべきかを十分考慮した政策を打ち出す必要がある。

今は、福島第一原発の事故に対する不安と怒りが渦巻いている中で、冷静な議論を行うことは容易ではない。しかし、それでも、日本と日本人の将来にとって、何が必要かを、ねばり強く考えなければならない。今こそ、近代の日本がどのように発展を遂げてきたのかを思い起こすべきである。

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