Политика и деньги: бесконечные скандалы

Частые скандалы и редкие юридические последствия

Когда в 2012 году был сформирован второй состав правительственного кабинета премьер-министра Абэ Синдзо, японская политика наконец вышла из долгого периода сумятицы и вернулась к долгожданной стабильности. Но с прошлого года в стране то и дело вспыхивают скандалы на тему политики и денег, которые бросают тень на политическую власть.

Проблему «политики и денег» называют слабым местом японской политической системы. Эта слабость не просто способствует росту недоверия со стороны общества. Она неоднократно приводила к политическим кризисам – в частности, в 1975 году в результате коррупционного скандала с корпорацией Lockheed, а в 1988 году – с компанией Recruit. Если власть допустит ошибки, реагируя на нынешние скандалы по поводу взаимоотношений политики и денег, ситуация может перерасти в проблему, способную сотрясти основы нынешней политической власти.

В связи с этим на авансцену выходят недостатки, присущие японской системе регулирования политических фондов. Несмотря на то и дело возникающие скандалы, связанные с взаимоотношениями политики и капитала, в стране крайне мало примеров, когда политический деятель несёт юридическую ответственность и подвергается наказанию. В подавляющем большинстве случаев проштрафившийся политик со словами о «моральной ответственности» оставляет свой руководящий пост, и на этом ситуация считается улаженной. Всё это указывает на юридическую нефункциональность японской системы контроля над политическими фондами.

Не ограничиваемые политические фонды Японии

Основным законом, регулирующим взаимоотношения политики и денег в Японии, является «Закон о регулировании политических фондов». При этом под «регулированием» в данном случае подразумевается скорее регулирование как корректировка, нежели регулирование в смысле «ограничение». Таким образом, Закон о регулировании политических фондов – это не более чем законодательный акт, призванный поправлять взаимоотношения денег и политики, а законодательная база, которая жёстко ограничивала бы деятельность политических фондов, отсутствует. Таковы пределы возможностей действующего в Японии режима контроля над политическими фондами.

Примером ограниченных возможностей системы могут служить скандалы с ненадлежащим использованием политических фондов, которые начались в 2014 году(*1). Закон о регулировании политических фондов является прежде всего законодательным актом, затрагивающим вопросы получения политического финансирования, и практически не оговаривает правил в отношении расходования полученных средств. Из-за этого политические партии и политики практически не несут юридической ответственности за то, каким образом они распоряжаются своими политическими фондами.

К тому же, и в отношении получения средств, несмотря на то, что этот закон в принципе запрещает принимать политические пожертвования от убыточных предприятий, а также от предприятий, получающих помощь от государства, политики не несут юридической ответственности по закону в случае незнания о такого рода фактах. Таким образом, данный закон очевидно создаёт для политических партий и политиков весьма комфортные условия, и как следствие, вызывает недоверие и растущий гнев в обществе по поводу взаимоотношений политической власти и капитала.

Пожертвования корпораций и общественных групп: через партийные отделения – в руки отдельных политиков

Закон о контроле политических фондов определяет два основополагающих принципа: «публичность получения и расходования политических средств» и «получение политических средств согласно установленным правилам». Что касается первого принципа, закон требует от политических партий, политиков и других участников политического процесса ежегодно подавать «Отчёт о получении и расходовании политических средств», который подлежит публикации. Второй принцип устанавливает качественные ограничения – иначе говоря, определяет, кто может жертвовать средства на политические цели, а также подробно ограничивает верхний предел политических пожертвований, устанавливая тем самым и количественные ограничения. В этом смысле Закон о контроле политических фондов выполняет дополнительную функцию «ограничителя» в отношении сумм политических пожертвований, а виновные в нарушении соответствующих положений несут уголовную ответственность.

Тем не менее, как уже отмечалось, нарушившие положения Закона о контроле политических фондов политики редко подвергаются наказанию. Дело в том, что этот закон не только оставляет открытыми разнообразные «лазейки», но и позволяет политикам прибегать к ряду уловок, позволяющих избежать юридической ответственности.

После поправок, внесённых в Закон о регулировании политических фондов в 1994 и 1999 годах, взносы со стороны предприятий и общественных групп могут принимать только политические партии, а индивидуальным политикам принимать их запрещено. Индивидуальные политики могут осуществлять сбор политических фондов через «группы по распоряжению политическими фондами», которые не могут финансировать предприятия и общественные группы. Однако политики, принадлежащие к политическим партиям, располагая собственными партийными отделениями, могут спокойно получать пожертвования от предприятий и общественных групп через эти отделения наравне с штаб-квартирой своей партии. За это партийные отделения называют «вторым кошельком» политиков. Таким образом, запрет внесения индивидуальным политикам пожертвований со стороны предприятий и общественных групп оказался лишённым практического смысла.

Ограничения на политические пожертвования политическим организациям

* В случае, если кандидат на общественную должность финансирует свою группу по распоряжению политическим фондом из собственных средств, сумма такого финансирования не ограничивается.

Источник: составлено на основе материалов Министерства по общенациональным делам, местной автономии и связи (суммы за год)

С другой стороны, хотя для предприятий и общественных групп установлен максимальный годовой предел пожертвований, возможность направлять средства через дочерние предприятия или другие компании практически позволяет жертвовать более весомые суммы. К тому же, даже в случае, если предприятию или группе запрещено вносить пожертвования, допускается приобретение билетов на мероприятия партий и политиков по сбору средств; имеется также возможность вносить средства от имени руководителей в качестве частных пожертвований. Таким образом, в зависимости от избранного способа имеется возможность вносить вполне легальным способом суммы, превышающие ограничения, формально установленные этим законом. Поэтому Закон о регулировании политических фондов можно небезосновательно уподобить худому решету.

Слабость партийной системы: политическая деятельность по-прежнему зависит от обществ поддержки индивидуальных политиков

Согласно опубликованным отчетам о поступлении и расходовании политических фондов в 2013 году, совокупный объём политических фондов составил 231 млрд 500 млн йен. Для чего необходимы столь колоссальные политические фонды? И почему не прекращаются скандалы, связанные с деньгами в политике? Ответ на этот вопрос можно получить, рассмотрев отличительные особенности политической и предвыборной деятельности в Японии, на фоне которых действуют политические фонды.

Благодаря проведённой в 1994 году в Японии политической реформе, начала действовать смешанная система одномандатных избирательных округов и пропорционального представительства, которая повысила роль политических партий. В рамках действовавшей ранее избирательной системы существовали многомандатные избирательные округа, где в предвыборных баталиях неизбежно сталкивались между собой кандидаты от одних и тех же партий. В этих случаях такие крупные партии, как Либерально-демократическая партия, вели политическую и предвыборную деятельность, опираясь скорее на «общества поддержки», которые политики создавали индивидуально, нежели через общепартийные фонды. Ведение деятельности в рамках такой системы требовало крупных политических фондов. Как следствие, в начале 1990-х годов совокупная величина политических фондов превышала 350 млрд йен.

Несомненно, благодаря избирательной реформе 1994 года вместе с уменьшением избирательных округов уменьшились и требуемые суммы политических фондов. Тем не менее, за исключением отдельных партий, отчасти ввиду слабости организационно-финансовой базы партий, фактически продолжается зависимость от деятельности с основной опорой на группы поддержки индивидуальных политиков. Поэтому сохраняется и потребность в политических фондах отдельных политиков, из-за чего проблемы, связанные со сбором политических пожертвований, не теряют актуальности. Не улучшает ситуацию и несовершенство законодательных рамок работы политических фондов.

Ярким подтверждением этому служит то, что скандалы, связанные с политикой и деньгами, происходят, в конечном счёте, на индивидуальном уровне отдельных политиков. Несмотря на то, что проведённая в 1994 году избирательная реформа была ориентирована в первую очередь на партийные стандарты, фактически, поскольку деятельность партий зависит от персональной деятельности политиков, японская политическая система по-прежнему не может избавиться от проблем, связанных с политическими фондами.

Запрет финансирования предприятиями и общественными группами не решит проблему

Какие меры желательно принять в сложившейся ситуации? Поскольку проблемы сплошь и рядом возникают из-за пожертвований со стороны предприятий, возникло движение за запрет финансирования со стороны предприятий и общественных групп, и ряд партий оппозиционного лагеря предложил соответствующие поправки в законодательство. Но действенность этих поправок вызывает сомнения.

Конечно, можно ввести полный законодательный запрет на финансирование политических фондов со стороны предприятий и общественных групп. Но невозможно запретить финансирование политических фондов многочисленными отраслевыми и профессиональными объединениями. В качестве примера можно привести Общество врачей Японии. При этом обществе врачей сформировано политическое объединение под названием Политическая лига Общества врачей Японии, и медики жертвуют лиге свои средства в индивидуальном порядке. Для финансирования со стороны политических объединений ограничений нет. Следовательно, даже при полном запрете на пожертвования со стороны предприятий и общественных групп, подобные отраслевые и профессиональные объединения продолжат пополнять политические фонды.

К тому же, разумеется, невозможно ограничить жертвование средств менеджерами и корпоративным руководителями, а также работниками предприятий, если они выступают в качестве частных лиц. Нет никаких оснований считать «злом» пожертвования со стороны предприятий и «добром» – со стороны частных лиц.

Пересмотреть систему исходя из «спроса» на политические фонды

Как следует из всего изложенного, проблема политики и денег определяется «предложением», порождаемым наличием «спроса», иначе говоря, востребованностью политических фондов. Следовательно, вряд ли можно считать действенными любые меры, исходящие из теории о том, что достаточно просто «перекрыть кран» политическим фондам. Скорее, следует поразмыслить, каким образом можно снизить потребность в политических фондах, что в числе прочего потребует и пересмотра «корпоративного кодекса поведения» политических партий в части взаимоотношений политиков и партий, которые они представляют.

Проблема денег в политике не является в наши дни чем-то исключительно японским, это общая задача, которая актуальна и для западных демократий. В то же время, отношение к этой проблеме следует переосмыслить в рамках размышлений о политической системе в целом. Со времени политической реформы 1994 года прошло уже более двадцати лет, и необходимо создать возможность дать ей систематическую оценку: что получилось удачно, а что не удалось, и определить, что следует предпринять в связи с этими итогами.

Фотография к заголовку: Министр сельского, рыбного и лесного хозяйства Нисикава Коя отвечает на вопросы представителей СМИ после подачи премьер-министру Абэ Синдзо заявления об отставке, 23 февраля 2015 г., Токио, Официальная резиденция премьер-министра (фотография предоставлена Jiji Press)