Новый подход Японии к экспорту вооружений: полумеры или переходный период?

22 декабря 2023 года кабинет премьер-министра Кисиды Фумио ослабил ограничения на экспорт вооружения, произведённого в Японии, пересмотрев Три принципа передачи оборонного оборудования и технологий от 2014 года и указания по их реализации.

Первоначально принятые в 1967 году Три принципа экспорта вооружений (как они тогда назывались) запрещали передачу оружия странам коммунистического блока, странам, на которые распространяется эмбарго ООН на поставки оружия, а также странам, вовлечённым или возможно вовлечённым в международные конфликты. В 1976 году японское правительство запретило экспорт оружия по всем направлениям, хотя было сделано исключение для передачи США военных технологий. Три принципа передачи военной техники и указания по их реализации, принятые правительством премьер-министра Абэ Синдзо в 2014 году, расширили сферу поставок, на которые не распространяется запрет. Изменения, внесённые 22 декабря 2023 года, открыли дверь для экспорта смертоносного оружия в Соединённые Штаты и за их пределы.

Что изменилось?

Конкретные изменения, внесённые в результате пересмотра, содержатся в новой редакции указаний по применению законодательства. Основные изменения заключаются в следующем.

1. Военное оборудование, произведённое в Японии по лицензии иностранных оборонных фирм, включая готовую продукцию, теперь может быть экспортировано в страну, выдавшую лицензию, а оттуда в третьи страны.
2. Готовое военное оборудование, включая оснащённое смертоносным оружием, теперь можно экспортировать в другие страны при условии, что оно подпадает под одну из пяти определённых категорий: спасательное, транспортное, оповещающее, наблюдательное и для разминирования.
3. Определённые виды средств несмертельной защиты теперь можно экспортировать в страны, которые являются жертвами незаконной агрессии, расширяя действие исключения, ранее применявшегося только к Украине.
4. Компоненты, необходимые для ремонта и технического обслуживания оборудования, разработанного совместно с другими странами, могут быть экспортированы этими партнёрами в третьи страны. Решение о реэкспорте готовой продукции пока не принято.

Наиболее важным из этих изменений является то, которое касается реэкспорта военной техники, произведённой в Японии по лицензии иностранных компаний. Если предыдущие указания по применению допускали только обратный экспорт компонентов, лицензированных в США, то новые рекомендации допускают передачу готовой продукции и компонентов в страну лицензирования. Японское правительство немедленно воспользовалось этим изменением, чтобы удовлетворить запрос Вашингтона на поставку управляемых ракет класса «земля-воздух» Patriot Advanced Capability-3 (PAC-3). Запасы ракет-перехватчиков в США были истощены в результате американской военной помощи Украине.

Задача и следствия

Пересмотренные принципы и указания по применению соответствуют рекомендациям, представленным рабочей группой, состоящей из законодателей от правящей Либерально-демократической партии и её младшего партнёра по коалиции Комэйто. Перед группой стояла задача добиться двухпартийного консенсуса по предложенным правительством изменениям, и 13 декабря она представила свои рекомендации, не достигнув согласия по некоторым пунктам (например, по разрешению передачи совместно разработанных продуктов третьим странам). В результате эти пункты были исключены из пересмотренных принципов и указаний по применению в ожидании дальнейшего обсуждения. Другими словами, текущую версию Трёх принципов и указаний следует рассматривать как часть продолжающегося процесса, направленного на более радикальное изменение политики.

Во введении к своему отчёту рабочая группа ЛДП-Комэйто охарактеризовала передачу военной техники за рубеж как «ключевой политический инструмент» для создания «желательных условий безопасности для Японии» и для «оказания помощи странам, которые подвергаются агрессии в нарушение международного права, использованию силы или находятся под угрозой применения силы.» Пересмотренные Три принципа содержат ту же формулировку.

Что касается целей передачи оборонного оборудования, то в пересмотренном заявлении сохранены три цели, сформулированные в документе 2014 года: более активное содействие поддержанию международного мира и безопасности; укрепление сотрудничества в области безопасности и обороны с США и другими странами-единомышленницами; а также поддержание и укрепление военно- промышленного комплекса Японии и его технологической базы для повышения обороноспособности страны. Кроме того, в новом документе вводится идея «усиления регионального сдерживания», которой не было в документе 2014 года. Не совсем ясно, каким образом передача обычных вооружений должна способствовать региональному сдерживанию, но в сочетании с политической целью «создания желаемой обстановки безопасности» это дополнение оставляет впечатление, что Япония решительно встала на путь мобилизации поставок военной техники в целях национальной безопасности.

Как и в предыдущих версиях, в пересмотренных Трёх принципах подчёркивается неизменная после Второй мировой войны репутация Японии как миролюбивой нации и её решимость придерживаться этого пути. Хотя последняя редакция поддерживает активную передачу военной техники в качестве инструмента политики безопасности, сдержанность несомненно, останется главным соображением при экспорте вооружений. В конце концов, даже после ослабления ограничений в 2014 году осторожность возобладала. В принципе, единственными заметными результатами стали решение о совместной разработке и передаче компонентов с США и ограниченные поставки нелетального оружия в некоторые страны Юго-Восточной Азии. Те, кто приветствовал пересмотр 2014 года как смелый сдвиг в политике безопасности, были горько разочарованы.

Но за последнее десятилетие ситуация в области безопасности серьёзно изменилась. Более того, всего за последние несколько лет война на Украине (которая ускорила внесение в указания по применению поправок, позволяющих Японии оказывать помощь Украине), пересмотр Национальной оборонной стратегии Японии в 2022 году и продолжающиеся изменения в международной экосистеме вооружений подчеркнули необходимость изменений. Япония должна изменений свой подход к экспорту вооружений, чтобы проводить рациональную и последовательную политику безопасности.

На пути к созданию международной сети поставок

Начнём с того, что война на Украине выявила необходимость в более широкой международной координации военной помощи и поставок техники между странами-единомышленницами.

Одним из основных подходов к решению проблемы обеспечения адекватных поставок вооружения и боеприпасов в военное время является создание запасов в мирное время. Проблема в том, что нет никакой гарантии, что национальные запасы окажутся достаточными в случае затяжной войны. И если удастся избежать войны, то неиспользованное оружие и боеприпасы в конечном итоге окажутся на свалке металлолома.

Другой альтернативой является сохранение потенциала для быстрого наращивания внутреннего производства в случае возникновения непредвиденных обстоятельств. Но это дорогостоящий вариант, и в оборонной промышленности, работающей на коммерческой основе, у частных корпораций мало экономических стимулов поддерживать производственные мощности, которые им, возможно, никогда не понадобятся.

В свете этих вызовов в настоящее время широко распространено мнение о том, что наиболее эффективным подходом является распределение бремени путём создания международной сети для передачи оружия между союзниками и странами-единомышленницами. При такой системе страна, прекратившая производство оружия предыдущего поколения, может полагаться на поставки из страны, которая продолжает производить это оружие по лицензии. Более того, с точки зрения логистики военного времени имеет смысл приобретать оружие, необходимое в определённом регионе, на ближайшей к нему производственной базе.

Как упоминалось выше, после принятия новых Трёх принципов японское правительство немедленно объявило о своём решении экспортировать ракеты Patriot в Соединённые Штаты по просьбе Вашингтона. В основе этого шага лежит стратегия армии и сил морской пехоты США, меняющаяся по мере укрепления их оперативного сотрудничества с союзниками и друзьями в Индо-Тихоокеанском регионе. Новая стратегия предполагает, что боевые действия будут проводиться в пределах досягаемости ракет противника, и в этих условиях оперативная эффективность может быть наилучшим образом достигнута за счёт использования региональных источников для снабжения развёрнутых войск. Вполне естественно, что Япония оказывает такую поддержку американским силам, действующим для сохранения мира и безопасности в регионе, в соответствии с японо-американскими договорённостями в области безопасности и вашингтонской инициативой тихоокеанского сдерживания.

Укрепление промышленной базы

Обновление Трёх принципов уже предусматривалось в обновлённой Стратегии национальной обороны Японии, принятой в декабре 2022 года. Описывая военно-промышленный комплекс и технологии как неотъемлемую часть обороноспособности Японии, текст Стратегии провозглашает, что «Япония будет работать над созданием сильной и устойчивой оборонной промышленности, необходимой для нового стиля ведения боевых действий, минимизации возможных рисков и расширения каналов продаж». В Стратегии также подчёркивается, что передача военной техники должна соответствовать политическим целям, изложенным в Трёх принципах, и рекомендуется пересмотреть их и сопутствующие указания по применению.

Между тем, ссылаясь на необходимость укрепления технологической базы Японии, Стратегия обещает «принять активные меры для ускорения использования технологий и исследований [оборонных] компаний, а также технологий, которыми владеют не оборонные отрасли, которые могут быть эффективно внедрены в ВПК». Это можно расценить как решение о полном использовании технологической базы Японии для разработки и производства военной техники.

Утверждая необходимость укрепления национальной оборонной промышленности и технологической базы Японии, Стратегия также подчёркивает важность сотрудничества с союзниками и странами-единомышленниками и необходимость «активного использования гражданских технологий, разрабатываемых небольшими компаниями и отечественными исследовательскими и академическими институтами». В соответствии с этими изменениями в Национальной оборонной стратегии пересмотренные указания по применению направлены на облегчение передачи военного оборудования и технологий в широком смысле между Японией и ее партнёрами по обеспечению безопасности по всему миру.

Пересмотр Трёх принципов и указаний по их применению также согласуется с первой Национальной оборонно-промышленной стратегией Америки, опубликованной Министерством обороны США в январе 2024 года. Новая стратегия привлекает внимание к ограниченным производственным возможностям отечественной оборонной промышленности и подчёркивает необходимость широкого сотрудничества для максимального использования промышленных активов союзников и партнёров США. Такие изменение в подходе также отражают тот факт, что США уже давно перестали обладать монополией на производственные технологии, необходимые для производства современного вооружения.

Соответственно, впервые руководящие принципы Японии по передаче оборонного оборудования разрешают экспорт лицензионной продукции в страны, имеющие лицензию, помимо США. Они также позволяют предоставлять услуги по обслуживанию и ремонту другим партнёрам по обеспечению безопасности, демонстрируя признание растущей вероятности того, что они будут размещать корабли и самолёты в регионе и участвовать в совместных учениях в регионах, граничащих с Японией.

Нерешённые проблемы

Как отмечалось выше, новые Три принципа только подступились к кардинальному изменению подхода к проблеме. Партнёрам по коалиции остаётся прийти к согласию по вопросам, которые рабочая группа не смогла решить. В центре дискуссии - актуальность продолжения ограничений на экспорт вооружений в контексте политики правительства по использованию поставок военной техники в качестве инструмента политики безопасности в целом и регионального сдерживания в частности.

Ключевой вопрос, который в настоящее время обсуждается, заключается в том, следует ли разрешить реэкспорт оборудования, разработанного совместно с другими странами, в страны, не входящие в это партнёрство. Результаты этих дебатов имеют серьёзные последствия для Глобальной программы боевой авиации (GCAP) – международной инициативы, возглавляемой Японией, Великобританией и Италией по совместной разработке истребителя-невидимки шестого поколения.

Нельзя отрицать, что многих в Японии пугает возможность гибели людей от оружия японского производства. Поэтому не удивительно, что некоторые выступают против политики, которая могла бы позволить реэкспортировать вооружение, совместно разработанное в рамках международных рамок, таких как GCAP, что потенциально может привести к использованию его не по назначению. Это противодействие долгое время препятствовало принятию решений по вопросам о том, разрешать ли передачу техники, не входящей в пять упомянутых выше категорий, и разрешать ли партнёрам Японии по развитию реэкспортировать продукцию в соответствии с их собственной политикой. Однако, приняв решение участвовать в совместной разработке и производстве вооружений в рамках GCAP, Япония должна адаптировать свою политику к новым реалиям международной оборонной экосистемы. [26 марта кабинет министров Японии одобрил смягчение экспортных ограничений, чтобы позволить Японии участвовать в проекте. — Ред.]

Новые Три принципа также предписывают более строгие условия и процедуры одобрения экспорта позиций, которые напрямую не запрещены к продаже. Такое внимание к процессу усиливает впечатление о том, что Япония закладывает институциональные основы для более активной позиции в области экспорта вооружений, основанной на политическом решении использовать поставки оборонного оборудования в качестве инструмента политики безопасности.

Пересмотренные Три принципа и указания по применению прояснили общие цели передачи военной техники и процедуру утверждения таких поставок. Но по-прежнему существует необходимость в разработке чёткой политики использования оборонного экспорта для достижения конкретных целей в области безопасности. В дальнейшем на правительство и две правящие партии будет оказываться всё большее давление с целью заставить их сформулировать свою политику в отношении оборонного экспорта в контексте согласованного видения национальной безопасности.

Фотография к заголовку: Зенитно-ракетный комплекс PAC-3 MSE Военно-воздушных сил самообороны Японии, изготовленный в Японии по лицензии Lockheed Martin, во время учений по развёртыванию в Национальной академии обороны в Ёкосука, префектура Канагава, октябрь 2021 г. (Jiji Press)