
Эволюция системы защиты от стихийных бедствий в Японии: критический анализ тридцатилетнего опыта после Великого землетрясения Хансин-Авадзи
Политика Общество Стихийные бедствия- English
- 日本語
- 简体字
- 繁體字
- Français
- Español
- العربية
- Русский
Знакомые проблемы при землетрясении в Ното
В начале декабря прошлого года автор получил электронное письмо от коллеги-исследователя в области противодействия стихийным бедствиям с просьбой высказать экспертное мнение. Письмо касалось землетрясения на полуострове Ното, произошедшего 1 января 2024 года, и в его тоне сквозило возмущение.
Предметом негодования стал 166-страничный доклад правительственной экспертной комиссии под названием «О системе реагирования на стихийные бедствия с учётом опыта землетрясения на полуострове Ното 6-го года Рэйва». Суть критики касалась организации мер противодействия стихийным бедствиям — от первоначального реагирования до развёртывания эвакуационных пунктов. «После каждой масштабной катастрофы — будь то Великое землетрясение Хансин-Авадзи, землетрясение в Ниигата-Тюэцу, Великое восточно-японское землетрясение или землетрясения в Кумамото — мы сталкиваемся с одними и теми же проблемами», — отмечал автор письма. «Неужели уроки прошлого так и не усвоены? Неужели ни правительственные структуры, ни органы местного самоуправления не извлекли никаких выводов из предыдущих катастроф?» Речь шла не о критике самого доклада как такового – это было выражение глубокого разочарования от необходимости раз за разом констатировать одни и те же нерешенные проблемы.
При анализе доклада особого внимания заслуживает следующий ключевой фрагмент:
Для обеспечения максимальной эффективности системы противодействия стихийным бедствиям необходимо усилить работу по следующим фундаментальным направлениям:
- «Формирование в обществе осознанного отношения к противодействию стихийным бедствиям» как основы комплексного реагирования на масштабные катастрофы;
- «Повышение эффективности планирования» путём пересмотра региональных программ противодействия стихийным бедствиям;
- «Разработка и внедрение комплексных систем подготовки, включая методические материалы, регулярные учения и тренировки» для укрепления потенциала реагирования;
- «Ускорение цифровой трансформации в сфере противодействия стихийным бедствиям и внедрение инновационных технологий» для оптимизации мер реагирования.
За исключением пункта 4, касающегося цифровой трансформации в сфере противодействия стихийным бедствиям, все эти рекомендации неизменно повторяются после каждого землетрясения, начиная с Великого землетрясения Хансин-Авадзи в 1995 году. Наблюдая за освещением в средствах массовой информации проблем эвакуационных центров и санитарно-гигиенических условий при землетрясении на полуострове Ното, которые представлялись как беспрецедентные явления, автор невольно возвращался к аналогичным ситуациям времён землетрясения Хансин-Авадзи, с горечью отмечая повторение тех же самых проблем в настоящее время.
С 1995 года частота землетрясений увеличилась в 5,7 раза
Японский архипелаг относится к регионам с наивысшим уровнем сейсмической активности и риска возникновения стихийных бедствий в мире. Согласно анализу «Базы данных интенсивности землетрясений» Метеорологического управления Японии, в течение 30-летнего периода, предшествовавшего Великому землетрясению Хансин-Авадзи, было зафиксировано 72 сейсмических события интенсивностью 5 баллов и выше, повлёкших материальный ущерб. После Великого землетрясения Хансин-Авадзи зарегистрировано уже 410 сейсмических событий интенсивностью 5 баллов и выше. Несмотря на то, что прямое сопоставление этих статистических данных затруднено ввиду совершенствования методологии сейсмического мониторинга, анализ исторической сейсмической активности Японского архипелага позволяет сделать вывод о том, что после землетрясения Хансин-Авадзи страна вступила в период повышенной сейсмической активности.
С момента введения современной сейсмической шкалы в 1949 году зафиксировано семь разрушительных землетрясений максимальной интенсивности (7 баллов): Великое землетрясение Хансин-Авадзи, землетрясение в Ниигата-Тюэцу, Великое восточно-японское землетрясение, два землетрясения в Кумамото, землетрясение в восточной части Ибури на Хоккайдо и землетрясение на полуострове Ното. Примечательно, что после катастрофы в Хансин-Авадзи подобные сейсмические события происходят с периодичностью один раз в 4–5 лет. Следует отметить, что все эти сейсмические события, за исключением Великого восточно-японского землетрясения, относились к внутриконтинентальному типу.
В сложившихся условиях первостепенной задачей правительственных структур, органов местного самоуправления и всего населения страны является осознание того, что мы живём в эпоху повышенной сейсмической активности, когда разрушительное землетрясение может произойти в любом регионе страны, и необходимость постоянной готовности к такому развитию событий.
Основной закон о противодействии стихийным бедствиям, разработанный с учётом специфики тайфунов
Согласно распространённому мнению законодательная система Японии в сфере противодействия стихийным бедствиям,, «совершенствуется после каждой катастрофы» — новые законодательные акты разрабатываются и корректируются после каждого бедствия, адаптируясь к современным реалиям и социальным потребностям. К сожалению, эти законодательные изменения, как правило, не успевают принести пользу пострадавшим в новой катастрофе, что вызывает у них противоречивые чувства.
Правовая сторона противодействия стихийным бедствиям в Японии регулируются «Основным законом о противодействии стихийным бедствиям», который структурирует в хронологическом порядке все аспекты: от организации специализированных структур и планирования до профилактики, экстренного реагирования и восстановительных работ. Основной закон был принят после разрушительного тайфуна в заливе Исэ в сентябре 1959 года. Он предусматривает комплексный подход: от предотвращения бедствий и минимизации ущерба до реализации экстренных мер и восстановительных работ. Согласно закону, Центральный совет по противодействию стихийным бедствиям разрабатывает базовую стратегию, а региональные советы на уровне префектур и муниципальных образований формируют локальные планы противодействия бедствиям.
Закономерно, что этот закон, разработанный преимущественно на основе опыта противодействия тайфунам, оказался недостаточно эффективным при масштабных сейсмических событиях в высокоурбанизированных районах. В связи с этим после Великого землетрясения Хансин-Авадзи в закон были внесены существенные и многоплановые изменения. Администрация города Кобе, основываясь на непосредственном опыте пострадавшего региона, провела фундаментальный пересмотр плана противодействия стихийным бедствиям, который ранее был ориентирован преимущественно на противодействие тайфунам, и разработала обновленный региональный план, включающий комплексные меры по противодействию землетрясениям. Впоследствии региональный план противодействия стихийным бедствиям города Кобе стал образцовой моделью для муниципальных образований по всей стране, и предполагалось, что большинство муниципалитетов развивают свои программы сейсмической безопасности с учётом уроков землетрясения Хансин-Авадзи.
Крупномасштабные пожары, возникшие в городе Кобе сразу после землетрясения 17 января 1995 года (Reuters)
Стандартизированные меры реагирования, разработанные консалтинговыми компаниями
Катастрофическое землетрясение и последовавшее за ним мегацунами, произошедшие 11 марта 2011 года у побережья Санрику, привели к беспрецедентной региональной катастрофе: число погибших и пропавших без вести превысило 20 000 человек, потребовалась масштабная эвакуация населения в связи с аварией на атомной электростанции в префектуре Фукусима. Характер разрушений кардинально отличался от последствий Великого землетрясения Хансин-Авадзи: основной ущерб был нанесён не сейсмической активностью, а гигантской волной цунами. Специалисты отмечают поразительное сходство этого бедствия с историческим землетрясением Дзёган, произошедшим более одиннадцати веков назад, в 869 году. Масштаб этого стихийного бедствия действительно превзошёл все существовавшие прогнозы и модели развития подобных катастроф.
Данная катастрофа послужила основанием для очередного фундаментального пересмотра Основного закона о противодействии стихийным бедствиям.
Непосредственно после Великого восточно-японского землетрясения автор был направлен администрацией города Кобе для оказания экспертной поддержки пострадавшим регионам, где он предоставлял консультации на основе опыта преодоления последствий землетрясения Хансин-Авадзи. В ходе этой работы автор получил возможность ознакомиться с планами противодействия стихийным бедствиям различных органов местного самоуправления и обнаружил, что их содержание практически полностью дублировало план, разработанный городом Кобе. По всей видимости, муниципальные образования просто принимали типовые планы, подготовленные консалтинговыми компаниями, без какой-либо существенной адаптации к местным условиям. Несмотря на небольшой размер этих муниципальных образований, они не пошли по пути совместного с местными жителями изучения истории стихийных бедствий и коллективного обсуждения мер защиты, ограничившись формальным подходом к решению проблемы.
Основная причина этого явления, как представляется, кроется в сокращении штата муниципальных служащих в результате административно-финансовой реформы, когда на всю работу по противодействию стихийным бедствиям выделяется максимум 3-4 сотрудника.
Иными словами, даже самый совершенный с теоретической точки зрения план остаётся не более чем формальностью, если он не адаптирован к специфике конкретного региона и не находит практического применения.
Размышляя о том, что аналогичная ситуация, вероятно, имела место и во время землетрясения на полуострове Ното, мы, пережившие Великое землетрясение Хансин-Авадзи, считаем своим профессиональным долгом найти эффективные способы передачи опыта пострадавших регионов всей стране, минимизировать потенциальный ущерб и обеспечить понимание механизмов восстановления и задач реконструкции после катастрофы.
Необходимость разработки долгосрочного видения с учётом региональной специфики
Спустя 30 лет после Великого землетрясения Хансин-Авадзи город Кобе, некогда погруженный во мрак после катастрофических разрушений, сегодня предстаёт возрождённым мегаполисом, очаровывая своими великолепными ночными панорамами.
Численность населения Кобе, составлявшая до землетрясения 1,52 миллиона человек, сократилась после катастрофы на 100 000 человек, однако через пять лет восстановилась до 1,49 миллиона, через десять лет достигла 1,52 миллиона, а через двадцать лет выросла до 1,53 миллиона человек. Что касается промышленного сектора, после первоначального восстановительного периода город успешно осуществил структурную трансформацию экономики, в том числе путём привлечения предприятий медицинской промышленности.
Панорама ночного Кобе со стороны моря демонстрирует, как город вновь обрёл своё прежнее великолепие (фотография автора)
Стремительное восстановление города Кобе стало возможным благодаря наличию долгосрочной стратегии развития, разработанной ещё до землетрясения и учитывавшей существующие вызовы, включая необходимость структурной модернизации промышленного сектора. План восстановления, сформированный после катастрофы, основывался на долгосрочном видении развития мегаполиса, а его оперативная и последовательная реализация сыграла ключевую роль в успехе. Общепризнано, что стихийные бедствия безжалостно обнажают уязвимые места городской инфраструктуры. Становится всё более очевидным, что темпы восстановления напрямую зависят от наличия или отсутствия чёткой стратегии преодоления проблем, существовавших ещё до катастрофы.
В современных условиях необходимо рассматривать вопросы противодействия стихийным бедствиям и восстановления пострадавших территорий с учётом общенациональных демографических проблем — стареющего населения, низкой рождаемости и чрезмерной концентрации населения в Токио. По состоянию на 2022 год более половины муниципальных образований страны (885 из 1719), включая пострадавшие районы полуострова Ното, классифицируются как депрессивные регионы согласно «Специальному закону о поддержке устойчивого развития депопулирующих территорий».
В настоящее время на государственном уровне создан подготовительный комитет по формированию Агентства по противодействию стихийным бедствиям. В своём программном выступлении на церемонии открытия премьер-министр обозначил следующие приоритетные направления: «назначение профильного министра с соответствующими полномочиями», «фундаментальное усиление функций стратегического планирования в сфере противодействия стихийным бедствиям» и «создание системы превентивной защиты с привлечением ведущих специалистов по чрезвычайным ситуациям». Эти инициативы внушают определённый оптимизм, однако первостепенное значение имеет то, чтобы формирование данной организации осуществлялось в соответствии с долгосрочной стратегией развития страны и с учётом специфики региональных проблем.
Фотография к заголовку: Обрушившаяся в результате землетрясения скоростная магистраль Хансин. 17 января 1995 года, район Хигасинада города Кобе (© Jiji)
Стихийные бедствия землетрясения Великое землетрясение Хансин-Авадзи