Провалы в организации помощи после катастрофы в Ното привели к масштабным реформам, касающимся и инфраструктуры, и граждан

Землетрясение магнитудой 7,6, произошедшее на полуострове Ното в префектуре Исикава 1 января 2024 года, было настоящей катастрофой. Оно стало непосредственной причиной гибели 228 человек и повлекло за собой ещё 397 смертей (по состоянию на июль 2025 года). Около 30 000 зданий были разрушены или серьёзно повреждены. Транспортные магистрали отдалённого полуострова стали непроходимыми, а морское дно поднялось на целых четыре метра, что уменьшило глубину прибрежных вод и сделало порты непригодными для использования. Нарушение работы как сухопутных, так и морских путей значительно затруднило проведение оперативных спасательных работ. Ущерб, нанесённый инфраструктуре, привёл к изоляции сельских населённых пунктов, и тысячи жителей остались без воды, электричества и других необходимых услуг. Была нарушена связь, что значительно затруднило для спасателей идентификацию и поиск людей, нуждающихся в спасении и помощи. Эти факторы привели к большому числу косвенных жертв.

Анатомия системного сбоя

Когда жертвы землетрясения устремились в первичные эвакуационные центры, они быстро переполнились, и многие укрылись во временных убежищах, включая повреждённые дома, склады, пластиковые теплицы и автомобили. Из-за большого числа муниципальных служащих, пострадавших в результате стихийного бедствия, в общественных эвакуационных убежищах не хватало персонала. Волонтёры из некоммерческих и других организаций быстро прибыли в регион, стремясь помочь, предоставляя бесплатное питание или включаясь в работу эвакуационных центров. Однако сотрудничество между частным и государственным секторами натолкнулось на многочисленные препятствия, связанные с доступом к информации, использованием государственного оборудования и объектов, а также ответственностью за понесённые расходы.

Подача воды была нарушена, особенно в муниципалитетах с ограниченным бюджетом и малонаселённых районах, которые неторопливо модернизировали свои системы водоснабжения. По предварительным оценкам, ожидалось, что восстановление водоснабжения в некоторых районах займёт несколько недель. Было быстро признано нецелесообразным оставлять жителей сильно пострадавших сельских общин в регионе, известном суровыми погодными условиями зимой. Учитывая беспрецедентную нагрузку на региональные службы социального обеспечения, было решено временно переселить тысячи жителей. Однако проведению такой крупномасштабной эвакуации мешали законы, запрещающие муниципалитетам передавать личную информацию другим организациям, государственным или частным, которые были готовы оказать поддержку и предоставить жилье.

Старение сельского населения Японии особенно заметно на полуострове Ното. В таких пострадавших от землетрясения муниципалитетах, как Вадзима, Судзу, Ното и Анамидзу, по меньшей мере 50% населения составляют люди в возрасте 65 лет и старше. Поэтому возникла острая необходимость не только в медицинских бригадах скорой помощи, но и в бригадах по оказанию социальной помощи при стихийных бедствиях, а также в скоординированной отправке персонала по уходу за пожилыми пострадавшими. К сожалению, такие социальные услуги выходили за рамки Закона о помощи при стихийных бедствиях. Это, наряду с трудностями обмена информацией о тех, кто нуждается в таких услугах, серьёзно затрудняло усилия по оказанию срочной помощи. Это также привело к нехватке временного жилья, оборудованного для удовлетворения потребностей пожилых пострадавших.

Пострадавшие от землетрясения в Ното укрылись в пластиковой теплице в Вадзиме, префектура Исикава, 9 января 2024 года, больше недели спустя после землетрясения (© Кёдо)

Цифровые технологии для оказания помощи пострадавшим

Широко распространено мнение, что оказание помощи жертвам землетрясения в Ното было значительно затруднено из-за плохого доступа к информации о жертвах стихийного бедствия, особенно о тех, кто больше всего нуждался в помощи. Эта проблема усугублялась географическим положением полуострова Ното и высоким средним возрастом его населения.

В докладе за ноябрь 2024 года об уроках, извлечённых из борьбы с последствиями землетрясения в Ното, Центральный совет по предотвращению стихийных бедствий при премьер-министре призвал к концептуальному сдвигу: от работы, направленной на места эвакуации населения, к помощи, ориентированной на людей, пострадавших от стихийного бедствия.

Действуя на опережение, префектура Исикава создала первую в Японии базу данных о жертвах стихийных бедствий при поддержке других местных органов власти, Центрального агентства по цифровым технологиям и Совета по сотрудничеству между государственным и частным секторами в области предотвращения стихийных бедствий. Собрав данные, предоставленные жертвами стихийных бедствий с помощью мессенджера LINE, смарт-карт Suica и других инструментов, правительство префектуры Исикава уже начало использовать базу данных для определения местонахождения перемещённых лиц с целью улучшения распределения пожертвований и мониторинга ухода за пожилыми людьми. Рабочая группа, участвовавшая в разработке и внедрении системы, также опубликовала набор процедур и спецификаций, которые могут быть использованы для горизонтального развёртывания этого ресурса в других регионах (также при поддержке Агентства по цифровым технологиям и других государственных структур).

Совершенствование правовой базы

28 мая 2025 года Национальный парламент принял закон о внесении поправок в Основной закон о борьбе со стихийными бедствиями, Основной закон о ликвидации последствий стихийных бедствий и другие соответствующие законодательные акты. Поправки преследуют три основные цели: укрепление национальной системы реагирования на стихийные бедствия, усиление поддержки пострадавших и ускорение ремонта и восстановления инфраструктуры. Остановимся подробнее на изменениях, направленных на усиление поддержки жертв стихийных бедствий.

В соответствии с новым подходом Основной закон о ликвидации последствий стихийных бедствий был пересмотрен, с тем чтобы расширить сферу оказания помощи за пределы государственных эвакуационных центров и гарантировать поддержку в «предоставлении социальных услуг». Цель состоит в том, чтобы обеспечить адекватную помощь более широкому кругу пострадавших, включая пожилых людей и других лиц с особыми потребностями, людей, которые не могут добраться до центров эвакуации, и жертв, укрывающихся дома. Пересмотренный Основной закон о борьбе со стихийными бедствиями также прямо предусматривает предоставление социальных услуг.

Другие изменения касаются доступа к персональным данным в случае стихийных бедствий, требующих масштабной эвакуации населения. В Японии муниципалитеты несут ответственность за предоставление государственных услуг и помощи своим жителям, зарегистрированным на их территории, а законы, регулирующие защиту персональных данных, ограничивают доступ к информации о жителях. Однако в случае стихийного бедствия, требующего эвакуации населения на обширной территории, такая информация должна быть передана другим муниципалитетам (в том числе в различных префектурах), чтобы обеспечить бесперебойное получение перемещёнными лицами государственных услуг. Пересмотренный Основной закон о борьбе со стихийными бедствиями чётко предписывает префектурам оказать помощь в составлении муниципальных реестров жертв стихийных бедствий. Это позволит муниципалитетам обмениваться информацией о перемещённых лицах через правительства префектур.

Регистрация сотрудничающих организаций

После землетрясения в Ното многие неправительственные организации и волонтёрские группы пришли на выручку, чтобы помочь в работе эвакуационных центров, обеспечить питание, помочь жителям с уборкой после землетрясения и так далее. Однако из-за отсутствия предыдущего опыта и специальных знаний координация этих усилий с деятельностью местных органов власти и органов социального обеспечения оказалась сложной задачей, что привело к возникновению ряда проблем. В целях предотвращения подобных ситуаций в будущем недавние изменения предусматривают создание национального реестра квалифицированных групп поддержки. Пересмотренный закон открывает путь для обмена информацией между такими группами и пострадавшими муниципалитетами, а также для государственного финансирования усилий этих организаций по оказанию чрезвычайной помощи.

Недавние изменения также отражают осознание важности прогресса, достигнутого префектурой Исикава в создании базы данных о жертвах стихийных бедствий. Пересмотренное законодательство прямо предписывает использовать цифровые технологий, признавая их жизненно важную роль в мониторинге и обмене актуальной информацией о жертвах стихийных бедствий и их передвижениях, с тем чтобы необходимая помощь могла быть оказана людям независимо от их местонахождения.

Раскрытие информации об аварийных запасах

Одной из основных проблем, возникших сразу после землетрясения в Ното, стала нехватка предметов первой необходимости из-за недостаточного количества запасов как на уровне префектур, так и на муниципальном уровне. Нехватка запасов усугублялась тем, что землетрясение произошло в первый день Нового года, когда население увеличилось за счёт приезжих родственников и туристов. Тем временем землетрясение и вызванные им оползни сделали дороги непроходимыми, что задержало усилия центрального правительства по доставке дополнительных грузов в эвакуационные центры и изолированные населённые пункты.

Чтобы предотвратить повторение подобных ситуаций, пересмотренное законодательство предусматривает согласование усилий по созданию адекватных запасов с учётом потребностей небольших населённых пунктов, которые могут оказаться в изоляции. Кроме того, закон обязывает местные органы власти раз в год публиковать информацию о своих запасах на случай чрезвычайных ситуаций, чтобы жители могли проверить готовность своего населённого пункта и сравнить её с готовностью других поселений.

Комплексная реформа

Закон, принятый в мае, внёс изменения в шесть различных законодательных актов. В дополнение к Основному закону о борьбе со стихийными бедствиями и Закону о ликвидации последствий стихийных бедствий, с целью ускорения восстановления жизненно важной инфраструктуры законодатели пересмотрели Закон о водоснабжении, Закон о восстановлении в связи с Великим Восточно-японским землетрясением и Закон о специальных мерах, касающихся противодействия крупномасштабным землетрясениям. Они также внесли изменения в Закон о создании Кабинета министров, с тем чтобы создать центральный командный центр для надзора и координации действий по ликвидации последствий стихийных бедствий.

Однако Закон о борьбе со стихийными бедствиями и Закон о ликвидации последствий стихийных бедствий составляют основу политики Японии в области борьбы со стихийными бедствиями. Основной закон о борьбе со стихийными бедствиями был первоначально принят в 1961 году, после того как в 1959 над Японией пронёсся тайфун Севан (тайфун Вера), в результате которого погибло и пропало без вести более 5000 человек. В нем постулируются руководящие принципы по обеспечению готовности к чрезвычайным ситуациям, управлению и координации действий до и во время стихийных бедствий. Закон о ликвидации последствий стихийных бедствий, который касается оказания экстренной спасательной помощи, был первоначально принят в 1947 году, после землетрясения в разломе Нанкай в 1946 году, и впоследствии пересмотрен, чтобы расширить сферу деятельности по спасению и оказанию чрезвычайной помощи.

Закон о ликвидации последствий стихийных бедствий создаёт многоуровневую систему реагирования на стихийные бедствия, возлагая главную ответственность на губернатора префектуры. Когда стихийное бедствие определённого масштаба обрушивается на один или несколько муниципалитетов, губернатор префектуры обязан направлять, координировать и субсидировать усилия по оказанию чрезвычайной помощи в пострадавших муниципалитетах. Это включает в себя предоставление убежища на случай чрезвычайной ситуации и временного жилья; обеспечение питанием, питьевой водой и другими предметами первой необходимости; медицинскую помощь пострадавшим; а также уборку мусора с дорожного полотна и устранения препятствий для движения. Расходы берет на себя центральное правительство.

После каждого крупного бедствия эти законы подвергаются тщательному анализу и обсуждению, поскольку возникают новые проблемы. Есть надежда, что этот недавний пакет реформ, ориентированных на интересы людей, с акцентом на скоординированную помощь и поддержку уязвимых слоёв населения, поможет сократить число смертей, косвенно связанных со стихийными бедствиями, в стареющем японском обществе.

Фотография к заголовку: Мужчина в Вадзиме, префектура Исикава, достаёт швейные ножницы жены из обугленных останков своего дома. 4 января 2024 года (© Jiji)