В чем суть противостояния Японии и Китая? (начало): структурные последствия расхождения по оси времени

Обновление японо-американского альянса и «консервирование» совместного японо-китайского заявления

Политика Японии по обеспечению национальной безопасности отводит военной напряженности в Тайваньском проливе роль ключевого элемента, вокруг которого строится поддержание японо-американского альянса и оборона страны. С другой стороны, в отношениях между Японией и Китаем формулировки, выражающие политическое понимание в вопросах, связанных с Тайванем, практически не претерпевают изменений со времен политических документов, опирающихся на совместное японо-китайское заявление 1972 года.

Проблема в том, что с течением времени между этими двумя аспектами возникали расхождения из-за неравномерной скорости процессов, В сфере безопасности — как в управлении японо-американским альянсом, так и в оборонной политике — постоянно происходили обновления. С другой стороны, в политическом взаимопонимании между Японией и Китаем в том, что касается Тайваня, долгое время намеренно поддерживалась двусмысленность. А в итоге высказывание премьер-министра Такаити Санаэ в ходе ответов на вопросы парламентариев о «ситуации, угрожающей существованию страны», стало тем самым поводом, из-за которого это расхождение вдруг всплыло на самую поверхность.

Можно утверждать, что нынешняя дипломатическая перепалка обусловлена скорее не тем, что Япония пересекла какую-то новую черту, а стала результатом структурного разрыва, возникшего вследствие того, что реальное понимание обстановки в области обеспечения безопасности, укоренившееся и разъясняемое как для внутренней аудитории, так и в рамках союзнического альянса, развивалось в отрыве от рамок дипломатического понимания, имевшегося между Японией и Китаем.

Концепция «ситуации, угрожающей существованию государства» — ключевой элемент законодательства в сфере безопасности

С тех пор, как в сентябре 2015 года законодательством по обеспечению мира и безопасности было институционализирована концепция «ситуации, угрожающей существованию Японии», прошло уже 10 лет. Этот подход является уникальной юридической концепцией, которую страна породила на фоне перемен в условиях обеспечения безопасности, вызванных окончанием Холодной войны, через всестороннее обдумывание вопроса о том, каким образом сделать так, чтобы японо-американский альянс сработал в условиях реального кризиса. Нет ничего удивительного в том, что эта концепция вновь привлекает повышенное внимание в условиях, когда региональная напряженность, в том числе и в Тайваньском проливе, усиливается.

Во времена Холодной войны японо-американский альянс исходил главным образом из сценария вооруженного нападения на Японию со стороны ныне несуществующего Советского Союза, его функция состояла в совместных действиях и распределении ролей между Японией и Соединенными Штатами для отражения такого нападения. Более конкретно это работало так: ядром сдерживающего потенциала альянса служило так называемое «расширенное сдерживание», при котором основной ударный потенциал предоставляют Соединенные Штаты, в то время как Япония подкрепляет этот потенциал посредством сбора информации, наблюдения и предупреждения, а также действий в окружающем морском и воздушном пространстве, включая тыловую поддержку. При этом главным предполагаемым сценарием в период Холодной войны было возникновение чрезвычайной ситуации вокруг самой Японии, и использование индивидуального права на самооборону и функционирование механизма японо-американского альянса рассматривались как тесно связанные по своей сути.

Но после окончания Холодной войны изменялся характер угроз, и возникало все больше аспектов, ставящих под вопрос цельность альянса, включая и ситуации, когда Япония не подвергается нападению непосредственно. В число таких аспектов входят региональные конфликты, распространение баллистических ракет, а также возможность возникновения чрезвычайных ситуаций на Корейском полуострове и в Тайваньском проливе. Вдобавок появилась необходимость учитывать и то, что на обеспечение безопасности Японии влияют угрозы, истекающие из глобальной обстановки, такие как международный терроризм, распространение оружия массового уничтожения и т. п.

На фоне этих изменений постепенно проступали противоречия в механизме японо-американского альянса. Предположим, американский боевой корабль подвергается атаке во время выполнения совместных японо-американских операций. Неужели Япония окажется не способна действовать, между тем как события происходят прямо у нее на глазах? В отношении обороны от баллистических ракет, будет ли рационально для Японии, обладая возможностями для перехвата, бездействовать как члену альянса на том основании, что происходящее не связано непосредственно с ее собственной самообороной? Из абстрактных дискуссий о том, как толковать Конституцию Японии, все эти вопросы перешли в практическую плоскость и стали определять эффективность японо-американского альянса как такового.

В связи с осознанием этих проблем Совет по перестройке законодательных основ обеспечения национальной безопасности, сформированный вторым правительством под руководством Абэ Синдзо, в июне 2014 года подготовил доклад, в котором предлагалось ограниченное и разбитое по категориям реагирование ...в целях предотвратить утрату дееспособности альянса в определенных ситуациях, включая защиту американских кораблей и противоракетную оборону.

В ответ на эти предложения постановлением правительства от 1 июля 2014 года «О формировании лишенной пробелов законодательной базы обеспечения безопасности, гарантирующей существование государства и защиту его граждан», была пересмотрена прежняя интерпретация Конституции Японии, полностью отрицавшая возможность использования права на коллективную самооборону. То есть, были заданы новые рамки, при которых, даже если вооруженного нападения непосредственно на Японию не происходит, в исключительном порядке допускается ограниченное использование военной силы в том случае, если «другая страна, с которой у нашей страны имеются тесные отношения, подвергается вооруженному нападению, которое создает угрозу существованию нашей страны и явно угрожает жизни ее граждан и коренным образом подрывает их право на свободу и стремление к благополучию».

Эти рамки в форме «трех новых условий использования военной силы в качестве меры самообороны» закладывают основу системы законодательного обеспечения мира и безопасности (Четвертый параграф Второй статьи Закона о реагировании на чрезвычайные ситуации, Второй параграф 76-й статьи Закона о самообороне). «Ситуация, угрожающая существованию нашей страны» (экзистенциальной угрозы), стала центральной юридической концепцией для принятия решений о том, соответствует ли та или иная конкретная ситуация этим трем новым условиям.

Что это за «другие страны, с которыми у Японии тесные отношения»?

С учетом изложенного процесса формирования вполне ясно, что концепция «ситуации экзистенциальной угрозы» была выработана из соображений необходимости обеспечить эффективность японо-американского альянса. По сути, вопрос состоял в том, как избежать несрабатывания альянса при непосредственном столкновении с кризисными ситуациями – иными словами, как обеспечить само существование японо-американского альянса.

Между тем законодательная система обеспечения мира и безопасности не ограничивается японо-американским альянсом, а выстраивается с прицелом на расширение механизмов сотрудничества в обеспечении безопасности на другие страны-единомышленницы помимо Соединенных Штатов. Поэтому предмет применимости «ситуации экзистенциальной угрозы» не стали твердо фиксировать заранее – вместо этого продумали механизм, позволяющий принимать решение исходя из конкретных обстоятельств с учетом характера нападения, географических факторов, масштабов воздействия и силы влияния на жизнь народа.

По этой самой причине правительство намеренно не называло заранее, кого оно подразумевает под «другими странами, с которыми у нашей страны имеются тесные отношения». То, что предмет «ситуации экзистенциальной угрозы» не ограничивается какими-то конкретными странами, стало естественным юридическим следствием того, что наша страна сама определяет, какие ситуации затрагивают ее существование.

Если окинуть взглядом примерно 10 лет, прошедшие со времени принятия в 2015 году основных законов об обеспечении мира и безопасности, то становится совершенно ясно: ключевая роль в стратегическом противостоянии Соединенных Штатов и Китая отводится Тайваню. За это время в порядке политического анализа как внутренними и внешними органами правительства, так и исследовательскими учреждениями неоднократно проводилось моделирование всех ситуаций, проистекающих из непредвиденного развития событий вокруг Тайваня, и в большинстве случаев предпосылкой служило вмешательство США и рассматривалась роль японо-американского альянса и Сил самообороны Японии в его поддержке.

Фактически, рассматриваемые сценарии кризиса из-за событий в Тайваньском проливе ...не сводятся к этапу «ситуации, оказывающей существенное влияние на безопасность Японии» – учитывается и тот аспект, что поддержание функциональности и баз американских вооруженных сил в Японии непосредственно связан с обеспечением безопасности нашей страны. Более того, рассматриваются и ситуации, критически затрагивающие безопасность Японии как таковой. В этом аспекте законам об обеспечении мира и безопасности, расширяющим фокус с серьезно влияющих обстоятельств на ситуации экзистенциальной угрозы отводится роль механизма, поддерживающего эффективность японо-американского альянса.

«Ситуация экзистенциальной угрозы» не закрепляется только за сценарием чрезвычайных обстоятельств вокруг Тайваня, но и не исключает такого сценария – ей отводится роль юридической концепции, выработанной с целью не допустить положения, в котором при непосредственном столкновении с кризисом японо-американский альянс окажется нефункционален. Можно утверждать, что данная концепция глубоко сопряжена с так называемой «стратегической неопределенностью», обеспечивающей гибкость политических решений с учетом возможностей того, что эскалация в Тайваньском проливе может происходить как ступенчато, так и в форме одновременного развития параллельных процессов.

Чрезвычайные события вокруг Тайваня и управление стратегической неопределенностью

Ситуация с обеспечением безопасности при непредвиденном развитии событий вокруг Тайваня давно миновала этап, когда об этом можно было рассуждать как о неких абстрактных сценариях. Повышение потенциала китайских вооруженных сил и переход к регулярному характеру проведения учений, неопределенность в том, что касается вовлеченности Соединенных Штатов, а также оказываемое на Тайвань военное и политическое давление уже превратили Тайваньский пролив из точки локальной напряженности в место, определяющее обеспечение безопасности и порядок во всей Восточной Азии. Аналитические выводы в докладе Министерства обороны США за 2025 год говорят о том, китайские вооруженные силы выстраивают условия, создающие возможность вторжения на Тайвань в перспективе приблизительно 2027 года.

Обсуждения этого срока активизируются в связи с так называемой «проблемой 2027 года» – стечения и наложения ряда факторов китайской политической повестки (в частности, проведения съезда КПК и годовщины основания китайских вооруженных сил). Тем не менее наращивание военного потенциала и политический символизм еще не означают, что чрезвычайные события вокруг Тайваня являются чем-то неизбежным. Требуется осторожность – как в аналитическом, так и в политическом аспектах важно не впадать в заблуждение предопределенности международной политики, проводя непосредственную связь между потенциалом и замыслами китайской стороны.

Гораздо важнее другое – функционирует ли потенциал сдерживания настолько, чтобы вынуждать Китай колебаться в своем решении, даже если он действительно замышляет прибегнуть к военной силе. А главным параметром, определяющим эту силу сдерживания, выступает то, вмешаются ли в полной мере или нет вооруженные силы Соединенных Штатов.

Но механизм сдерживания при непредвиденном развитии событий вокруг Тайваня осложняет то, что вероятность вмешательства американских вооруженных сил управляется принципом «стратегической неопределенности». Соединенные Штаты не заявляют со всей ясностью, будет ли вмешательство с их стороны или нет в случае непредвиденной ситуации вокруг Тайваня. Сознательно поддерживая неопределенность в данном вопросе, они преследуют цель так называемого «двустороннего сдерживания»: с одной стороны, вынуждают Китай рассчитывать свои издержки в том случае, если он решится на вторжение, а с другой стороны, не наносят морального вреда Тайваню, побуждая его провозгласить независимость.

Стратегическая неопределенность – прием стратегического управления, призванный сбалансировать силу сдерживания и политическую стабильность. Недвусмысленное заявление о вмешательстве усиливает сдерживающие сигналы, но может легко усугубить политическую напряженность в отношениях с Китаем. И наоборот, если не демонстрировать намерения и потенциал военного вмешательства, то, с одной стороны, это позволяет сравнительно сдерживать градус политического противостояния, а с другой ослабляет тайваньский оборонный потенциал сдерживания, упрощая возникновение «окна возможностей» для китайского вторжения. Балансирование по линии стратегической неопределенности выполняет функцию комплексного управления не только намерениями и замыслами (что заявляется, а о чем не говорится), но и потенциалом (обеспечение возможностей военного вмешательства).

В Соединенных Штатах учащаются дискуссии о необходимости перехода от стратегической неопределенности к стратегической ясности. Это обусловлено, во-первых, пониманием того, что с усилением военного потенциала Китая происходит относительное снижение сдерживающего эффекта, создаваемого неопределенностью. Во-вторых, новые технологии и тактика быстрых комплексных операций сжимают время на принятие решений, все сильнее затрудняя исходный подход стратегической неопределенности, который состоит в том, чтобы «направлять сигналы в разгар кризиса с тем, чтобы вынуждать противника изменять свои расчеты».

Когда на посту президента США находился Джо Байден, он несколько раз выступил с заявлениями в пользу военного вмешательства в случае непредвиденной ситуации вокруг Тайваня, продемонстрировав несколько более активную позицию, чем прежде. С другой стороны, сразу вслед за ним Государственный департамент выступал с разъяснениями о том, что «подход одного Китая не изменился», следя за тем, чтобы не повышать без необходимости градус противостояния с КНР. Не претерпела качественных изменений двойственность механизма – сознательное поддержание неопределенности намерений и замыслов при всестороннем повышении уверенности в том, что касается потенциала средств для возможного вмешательства.

Необходимость привлечения США к кризисному управлению

В отношении этого потенциала особое внимание уделялось тому, как обеспечивать оперативный доступ и держать под контролем эскалацию на театре военных действий, предполагающем расширение Китаем своих возможностей обеспечивать зону ограничения и воспрещения доступа A2/AD. Соответственно росту затрат, связанных с размещением американских войск на театре военных действий, резко повысилась важность распределения ролей и совместных военных действий со странами-союзницами, расположенными внутри театра военных действий. В частности, совместные операции Японии и США, исходящие из предпосылки высокотехнологичного конфликта, позиционируются как фактор, подкрепляющий доверие к самой вероятности вмешательства американских вооруженных сил.

Если представлять вероятные сценарии перехода от непредвиденной ситуации вокруг Тайваня к вмешательству американских вооруженных сил, естественным образом возникает вопрос и об оказании Силами самообороны Японии поддержки операциям вооруженных сил США на театре военных действий. В зависимости от уровня развития ситуации предполагается, что обстановка может выйти за рамки «обстоятельств, оказывающих сильное воздействие» и привести к тому, что правительству придется решать, подпадает ли она под то, что именуется «ситуацией, угрожающей существованию нашей страны». Поскольку в случае блокады Тайваня или ограниченного применения военной силы, либо возникновения ситуации, близкой к блокаде морского и воздушного пространства в окрестностях островов Нансэй, ключевым вопросом может стать поддержание функциональности американских военных баз в Японии, представляется вполне реалистичным, что японское правительство может рассматривать такие обстоятельства как ситуацию, от которой непосредственно зависит существование японского государства.

Важно то, что заблаговременное обеспечение во внутреннем законодательстве ответа на вопрос, «при каких условиях возможны действия?» позволяет доводить уровень дискуссий о повышении японо-американских возможностей вплоть до конфликта максимального уровня и вести систематическое планирование и тренировки, что выступает одним из факторов надежности потенциала альянса. При стратегической неопределенности для формирования силы сдерживания необходимы сдержанность в словах при одновременном поддержании потенциала средств, позволяющего осуществить вмешательство. «Ситуации, угрожающей существованию Японии» отводится роль системной предпосылки в рамках совместного потенциала японо-американского альянса.

Между тем в том, что касается вмешательства американских вооруженных сил – самой значимой переменной во всем, что касается сдерживания, появляется осознание все большего числа поводов для сомнения. При администрации Трампа во второй срок повысилась вероятность того, что участие в альянсе воспринимается не как предопределенный курс действий, а скорее как сиюминутное политическое решение, и это может еще сильнее поколебать доверие в том, что касается вмешательства. Проблема состоит в том, что в большинстве возможных сценариев, включающих ситуации экзистенциальной угрозы, исходят из не высказываемого вслух предположения о вмешательстве американских войск, и на этой основе осуществляется конкретизация, планирование и тренировки. Можно утверждать, что мы достигли этапа, на котором управление неопределенностью должно быть не только обращено вовне в целях сдерживания Китая, но и требует сознательного контроля в качестве внутренней предпосылки самого альянса.

В таких условиях альтернативы, которые остаются в распоряжении Японии, не ограничиваются пассивным поведением. Если Соединенные Штаты не проявляют намерения вмешиваться, то у японской стороны будет возможность подавать сигналы иначе через реальное приведение альянса в действие и более глубокое вовлечение Соединенных Штатов в механизм управления кризисом. Соответственно, концепция неотделимости чрезвычайных ситуаций вокруг Тайваня от обеспечения безопасности Японии призвана через последовательное формирование системы, выстраивание потенциала и планирование совместных действий повысить «издержки при выборе невмешательства» и для Соединенных Штатов.

С учетом изложенного, от правительства Японии требуется умение работать со стратегической неопределенностью буквально стратегическим образом – одновременно держать намерения с замыслами при себе и обновлять реальный потенциал. Но вряд ли можно утверждать, что это умение созрело в достаточной степени. Неопределенность требует высокого уровня продуманности транслируемых заявлений и логики волевых решений в кризисные времена.

Фотография к заголовку: (слева) Премьер-министр Японии Такаити Санаэ (© Jiji Press) и председатель КНР Си Цзиньпин (© AFP/Jiji Press)