日本的政策緣何停滯不前?
“扭曲”國會

竹中治堅 [作者簡介]

[2012.09.28] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | FRANÇAIS |

在近年的“扭曲”國會中,執政黨與在野黨之間的對立日益加劇,導致法案的通過和政策的決定工作停滯不前。其中原因之一是參議院的存在。參議院是如何左右日本政治過程的?請看竹中治堅教授的解說。

野田內閣於3月30日召開內閣會議,通過了旨在提高消費稅的消費稅增稅相關法案。相關法案已於5月8日進入了審議階段。然而,估計不會輕易獲得通過。同時,發行赤字國債所必需的特例公債法案及旨在利用“交付國債(日本國債的一種特殊形式。指在支付損失賠償金及撫卹金等的情況下,國家根據特別法律,不直接付給金餞,而是採用交付債券的方式。這種情況下所發行的債權憑證即為交付國債——譯註)”填充養老金來源的國民年金法案,何時才能通過也尚無眉目。

上述情況只是日本政策停滯不前的一個例子。待鳥聰史先生和細谷雄一先生此前也曾在“nippon.com”網上列舉了導致政策停滯的原因。在此,我將立足於二位的見解,就停滯的原因展開進一步的分析。我想指出的第一個原因是參議院的存在。我將就參議院對日本的政治過程產生的影響進行說明,並探討它是如何導致政治停滯的。

參議院的獨特地位

參議院導致政策停滯的背景,在於它在日本統治體系中所處的獨特地位。

人們通常認為日本採用的統治體系是議會內閣制。議會內閣制的本質,在於行政機關依賴於立法部門的信任。換而言之,獲得議會多數派的支持是內閣成立和得以維持的條件。另一方面,當議會通過內閣不信任決議案時,內閣就只能集體辭職或解散議會,問信於民。

當行政機構和立法機構意見相悖時,通過建立可消除這一問題的機制來避免國家政治陷入停滯局面,這就是議會內閣制的特點。

就日本來說,內閣與眾議院之間構成了議會內閣制的關係。內閣由在眾議院首相提名投票中獲得多數票者負責組建。當眾議院通過內閣不信任決議案時,內閣只能選擇解散眾議院或者集體辭職。此外,除了眾議院通過不信任決議案之外,內閣也可以解散眾議院。

然而,內閣與參議院之間不存在這樣的關係。儘管參議院也會舉行首相提名投票,但要優先遵從眾議院的投票結果。參議院不能提交內閣不信任決議案。另一方面,參議院不會被解散,參議院議員的6年任期將獲得保障。

那麼,當內閣與參議院的意見出現衝突時,如何才能解決這一問題呢?日本憲法中規定了眾議院的權力優先於參議院,以此來避免國家政治出現停滯。

表面上是眾院優先,實質上是眾參對等

然而實際上,上述規定很難付諸實現。在預算、條約等議案方面,眾議院的決議優先於參議院的決議。可是,法律議案方面卻存在問題。日本憲法規定,日本眾議院通過的法律議案,即使在參議院受到否決或修正,如果經日本眾議院議員三分之二以上的多數出席者再度批准通過,那麼該法律則仍按原案得以成立。但是,執政黨很難在眾議院確保三分之二以上的席位。自1947年5月參議院設立以來,執政黨只在1999年11月至2000年6月、2005年9月至2010年5月期間獲得過眾議院三分之二以上的議席。

從結果上看,在制定法案問題上,眾議院和參議院實質上是一種對等關係。為消除眾議院和參議院之間的對立,憲法中還制定了兩院協議會這一制度。但現實是,通過兩院協議會來制定妥協方案的做法也十分困難。

因此,如果執政黨無法在參議院確保議席過半,特別是國會陷入“扭曲”狀態時,內閣就會苦於無法保證法案的通過。

近年來,自民黨政權和民主黨政權均在應對“扭曲國會”問題上吃盡了苦頭。自民黨在2007年7月的參議院選舉中慘敗,結果導致了該黨即使與聯合執政的公明黨聯手也無法在參議院確保議席過半的局面。組建於2007年9月的福田內閣和誕生於2008年9月的麻生內閣面對“扭曲國會”,在審議通過稅制改革相關法案和應對盜版法案問題上費勁了周折。

隨著2009年9月政權的更替,“扭曲”問題得到了解決。然而,由於民主黨在2010年7月的參議院選舉中敗北,國會再次陷入“扭曲”狀態。因此,菅直人內閣無的兒童補貼法案未能獲得通過,不得不對該法案內容作出大幅調整;同時還以內閣辭職為交換條件,使特例公債法案獲得了通過。對野田內閣而言,消費稅增稅相關法案難以通過的理由之一便是“扭曲國會”的存在。因為自民黨尚未對相關法案表示贊成。

其實,歷史上也曾出現過“扭曲國會”。但近年來,執政黨和在野黨在“扭曲國會”中的對立日益加劇,導致了政策決定的停滯。執政黨與在野黨對立激化的背景原因在於2000年以後,眾參兩院出現了兩大政黨化現象。

由於兩大政黨化問題的發展,兩大政黨逐漸形成了橫跨眾參兩院,圍繞政權展開鬥爭的局面。第一大在野黨會利用“扭曲國會”阻礙內閣的政策立案,促使自身在下屆大選中處於有利位置。

“維新會” 的廢除論

自民黨利用“扭曲國會”,阻止了民主黨實現其提出的“兒童補貼”這一招牌政策。在消費稅增稅法案的問題上,該黨也打算將“扭曲國會”作為與瞄準了下屆大選的民主黨進行博弈的籌碼。作為下屆大選的競選承諾,自民黨提出了將消費稅率調至10%的方針。儘管如此,之所以不會輕易通過消費稅增稅法案,是因為自民黨中的部分人非常希望將該法案作為提前解散國會的交換條件。

大阪市市長橋下徹領導的“維新會”因提出了一院制論而備受矚目。所謂一院制論,實質上即是廢除參議院論。“維新會”的主張像徵著輿論對參議院的強烈批判。人們對參議院導致政策停滯這一問題的不滿情緒不斷高​​漲無疑是引起上述現象的背景原因。

“扭曲國會”確實導致了政策的停滯。但我們必須注意到,其深層因素在於橫跨眾參兩院形式下的兩大政黨化問題。而關於在這種形勢下應當如何改變現狀的問題,我想留待其它機會進行論述。

(2012年5月11日 )

標題背景圖片:久山城正

  • [2012.09.28]

nippon.com 編輯委員。1971年生於東京都。1993年畢業於東京大學法學系,進入日本大藏省(現財務省)。1998年美國史丹佛大學政治系博士課程結業。1999年任政策研究大學院大學副教授、2007年起任準教授,現為教授。主要著作有《何為參議院?1947-2010》(中央公論新社,2010年,獲大佛次郎論壇獎)等。

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