激發日本外交與安全保障智囊團的活力

中山俊宏 [作者簡介]

[2012.11.05] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

在國際環境劇烈變動的形勢下,日本從未像今天這樣如此需要真正的外交與安全保障智囊團。請看智囊團機構——日本國際問題研究所的研究員、青山學院大學教授中山俊宏的分析。

今夏的8月7日召開了以國際公共政策研究中心理事長田中直毅為主席的“外交與安全保障智囊團問題有識之士懇談會”(以下簡稱有識之士懇談會),會上就日本外交與安全保障智囊團的作用及其與政府的應有關係等問題展開了討論,根據會議內容整理形成的建言報告提交給了外務大臣。

該建言報告中對發起上述懇談會的背景作了如下說明:“在日本的國力和國際地位正在下降的今天,如果再不重新加強外交實力,提高宣傳能力,日本就沒有未來。我們必須意識到,如果不充實世界級的專家隊伍,日本外交將進一步弱化。本懇談會之所以著眼於在外交與安全保障領域構建‘日本式智囊團’的必要性,正是反映了這樣的危機感。”

作為具體的方向,該建議呼籲必須建立集“創造性思維力”“國際合作推進力”“資金調動力”於一體、具有國際競爭力的“日本式智囊團”模式。考慮到日本外交與安全保障智囊團的現狀,或許可以說,向外務大臣提交該建言本身就是一種劃時代的舉措。

叫喊“無用論”引發的惡性循環

儘管日本國內呼籲設立真正的外交與安全保障智囊團的呼聲由來已久,但這種“呼聲”迄今一直伴隨著“挫折”循環往復。作為如此長期的反覆而引發的反彈,近年來人們甚至一轉“期待論”,開始高喊“無用論”。懇談會自始至終貫穿了一種問題意識,即認為必須擺脫這樣的惡性循環。

日本絕非沒有外交與安全保障智囊團。儘管在規模、地位和政策貢獻度都遠遠不如美國的智囊團,卻一直切切實實地為日本外交與安保同盟提供著基礎支持,開闢了有別於政府間對話的另一片天地,為日本參與民間安全保障對話發揮了一種平台作用。然而,上述工作是否能夠解決“有識之士懇談會”上所表述的“危機感”呢?非常遺憾地說,這些活動是稱不上足夠到位的。

筆者所屬的日本國際問題研究所(以下簡稱國問研)就是日本的一個外交與安全保障智囊團,該組織的建言會被決策部門直接採納。在海外,國問研的簡稱“JIIA”廣為人知,長期以來,它積極利用與外務省之間的緊密關係,發揮了作為日本具有代表性的外交與安全保障智囊團的應有作用。不過正因為如此,它常常在圍繞如何激發外交與安全保障智囊團活力這一主題的爭論中成為眾矢之的。實際上,今年6月發布的省廳版事業甄別報告“行政事業複查”,已決定“取消”向國問研發放政府補助金。

冷戰後,重新明確角色職責乃當務之急

戰後,作為開放社會的外交支柱,吉田茂籌劃建立了國問研。當時設想是以建成皇家國際問題研究所(RIIA)和外交關係協會(CFR)那樣的機構為目標的,這在創立宗旨中也作了明確記載。如果說這是其對外公開的形象,那麼當時國問研的主要任務在於研究共產主義世界。在全球分裂為東西兩個陣營的形勢下,建立研究共產主義世界的非黨派機構也符合日本的國家利益。事實上,基於被委任的這種職責,國問研收集、積累和分析共產主義世界的資料,長期發行了一本高水準的期刊《俄羅斯研究》(現已停刊),並網羅了眾多頂尖的蘇聯和中國問題研究人員開展了各種工作。儘管作用有限,但它確實在日本的政治決策過程中發揮了一定的作用。

然而,冷戰結束後,國問研自然也就面臨了對角色職責進行重新定義的問題。進入20世紀90年代後,在原有的專業領域之外,研究所又將冷戰後東亞所面對的各種問題也納入視野,擴大了研究範圍。冷戰後,“第二軌道外交”(即“民間外交”,部分政府人士以個人身分出席主要由民間研究機構和大學研究人員參加的會議,大家不拘於本國政府的立場,自由地交換各自的意見)蓬勃興起,從現在的角度來看,可謂以雨後春筍般的勢頭迅猛發展,而國問研囊括前述內容所開展的最引人注目的活動,即是推進“第二軌道外交”。在已故松永信雄理事長的領導下,國問研不僅只是一個研究所,同時也通過“第二軌道外交”的形式,積極參與到外交事務之中。

面臨轉折的“第二軌道”路線

然而,這種“第二軌道精神陶醉”也未能維持多久。之所以這樣說,是因為90年代後半期亞洲金融危機等因素的影響,“第二軌道疲勞”出人意料地過早顯現出來。國問研設定的第二軌道外交的主要舞台是“亞太安全合作理事會(CSCAP)”。儘管我們將之定位為民間版的“東協區域論壇(ARF)”,企望其發揮ARF的智囊團作用,但ARF圍繞預防性外交的定義不斷偏離軌道,停滯不前,CSCAP本身的發展情勢也隨之漸逝。然而,我們不能因其發展失速而退出CSCAP。日本的退出,既會被認為是日本民間外交的倒退,也將阻滯CSCAP的前進。莫如說,日本肩負著促其重新煥發活力的責任。

目前,國問研是外交安全保障問題的“綜合智囊團”。可以說,它已從過去以觀察共產主義世界為主要目的的研究所,轉變為外交安全保障問題的“百貨店”。這說明,那個只需盯住對日本構成威脅的國家即可的時代已經不復存在,從這個意義來說,也是順應日本安全保障環境變化的一種舉動。但是,就其結果來看,存在著始終難以集中焦點的情況。具體地說,就是面對著希圖抓住所有問題,就會疏漏許多問題的矛盾。只要財政上存在制約,這種矛盾就更是無法避免。

作為旨在培育構想主張和宣傳能力的基礎設施

說得簡單一些,戰後的日本,並未積極嘗試營造有利於自身的國際環境,而是通過盡快掌握日本所處的國際環境,開展了切實應對這種環境的“反射神經式外交”。正如前文所述,在這種格局中,始終聚精會神地關注“威脅”的做法符合日本的國家利益。可是,如今正逐漸進入一個不積極投身國際環境的建設,便無法確保最起碼的國家利益的時代。而且,現代的國際政治並非拳頭揮得更高、更強就能達到目的,而往往採取的形式,是參與為塑造國際社會框架的“規則建設”而展開的激烈爭論。那麼,構想主張和宣傳能力將起到決定性的重要作用這一點就不言而喻了。應對這樣的局面,即便“外交專家”一馬當先,也仍然需要集結整個日本的智慧。如果日本的外交與安全保障智囊團可以找到一條出路,那恐怕除了成為能夠順應上述狀況的基礎設施之外則別無選擇。

遺憾的是,目前日本的外交與安全保障智囊團中還沒有一個組織能夠完全應對上述狀況。然而,其必要性則從未上升到今天這樣的高度。日本外交與安全保障智囊團所面臨的許多問題都是結構性的問題,即使認識到了其必要性,恐怕也無法立即產生效果。但是,只要不廣泛認識到它的必要性,就無法邁出第一步。有識之士懇談會總結的建議中包含了許多構想主張。我期待著今後會出現更多新的熱烈討論。

(2012年8月16日)

  • [2012.11.05]

慶應義塾大學綜合政策系教授,日本國際問題研究所客座研究員。專攻美國政治與外交、國際政治。1967年生於東京。青山學院大學研究所國際政治經濟學研究科博士課程結業。博士(國際政治學)。歷任津田塾大學準教授、青山學院大學教授等職,2014年4月起任現職。著書有《將要介入的美國:理念國家的世界觀》(勁草書房,2013年)等。

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