規避社會基礎設施陳舊老化危機

根本佑二 [作者簡介]

[2013.02.26] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | FRANÇAIS | العربية | Русский |

長期以來為人詬病的社會基礎設施陳舊老化問題。笹子隧道的坍塌事故加劇了這種憂慮。面臨財政緊張、人口減少的日本,今後應該如何應對這一問題?請看東洋大學根本佑二教授的建言。

笹子隧道——冰山的一角

因2012年12月中央自動車道笹子隧道的坍塌事故,人們對社會基礎設施陳舊老化問題的關注度急劇高漲。調查分析認為,事故的原因在於固定懸吊式水泥天花板的金屬零件出現老化損傷。現在,事故的驗證工作正在進行,隧道建成後歷經35年,如果其間金屬零件沒有得到應有的檢查保養,那就應視為存在相當大的問題。

因老化陳舊引發的安全隱患不僅僅存在於隧道。根據國土交通省社會資本整備審議會的資料記載,日本在二戰後對社會基礎設施實施了大舉的整修和完善,其高峰期集中於上個世紀的60年代至80年代。從類別上看,道路在60年代後半期,橋樑在70年代前半期,河川(水閘、水壩)在80年前後,港灣在80年代前半期,公營住宅在70年代前半期,公園在70年代後半期,學校設施在70年代後半期至80年代前半期。由此可知,它們都已經歷了30-40年的歲月。

如果這些社會基礎設施長年失修,那麼從物理角度看早晚會坍塌崩潰。笹子隧道不過是冰山的一角而已。2012年有關部門在對1962年首期開通的首都高速公路的調查中,發現了無數的裂縫,宣布全長的四分之一必須迅速進行更新施工。東日本大地震中沒有遭受海嘯影響首都圈的內陸地區,也接連發生了大廳的天花板塌落、市政府大樓無法使用等現象。地震頻發國日本有著世界上最嚴格的建築物防震標準,一般是不會倒塌的。東日本大地震不過是一個契機,真正的原因在於陳舊老化。

更新投資——如驟雨突至

解決陳舊老化的最有效方法是更新投資。如果每年實施同等規模的公共投資,那麼只要堅持這種規模的投資,陳舊老化的基礎設施也就能夠得到更新。迄今社會基礎設施更新投資之所以沒有被世界上所關注,是由於各國的社會基礎設施都是以數十年為單位長期逐步建設完善的,所以從結果上看沒有出現預算不足問題。

然而,日本的情況卻有所不同。如前所述,投資集中在70年代前後這一特定的時期,2000年以後則急劇減少。這就意味著,今後的更新投資需求將迅速升溫,而作為財源的公共投資預算非常有限,即無法確保用於更新投資的財源。

據筆者所知,歷史上同樣的情形在美國也曾有發生。上世紀30年代的羅斯福新政時期,美國全國大舉興建了橋樑、水庫和公路。50年後的80年代,由於陳舊老化,紐約發生了橋樑坍塌事故。切身體會到社會基礎設施老化之隱患的美國政府,打出了提高汽油稅稅率、創設橋樑檢查員制度等對策。雖然其後仍有橋樑坍塌事故發生,但如果80年代沒有及時轉變政策,情況將會更為悲慘。

如今的日本與80年代的美國在陳舊老化問題上有著類似之處。但是,經濟停滯不前、老齡化日益加劇、人口也開始減少的日本,情況更為嚴峻。此外還存在著稅收不見增長,社會福利保障費用增大的問題。

東洋大學PPP研究中心開發了一個電腦軟體,用它可以簡單地計算出各個地方政府未來的更新投資金額和可確保的預算金額。迄今通過對大約30個地方政府在公共設施投資上的預算不足金額的計算,得出的結論是:即便是現有的基礎設施,各個地方政府也沒有足夠的預算來維持下去。既然社會基礎設施老化,更新投資的高峰期同時到來,而可以使用的預算減少,處於低谷,那麼資金不足就是理所當然之事了。

籌措不足資金只能依靠舉債融資,而目前日本的政府債務餘額已超過GDP(國內生產毛額)的200%。90年代泡沫經濟崩潰後,在稅收不足的情況下,試圖以擴大公共建設工程來刺激經濟,加上2000年以後老齡化加速,社會福利支出不斷膨脹,於是,為籌措資金,國債發行量大增,造成了今天的高負債率。這個數值平均高出經濟合作與發展組織(OECD)成員國的2倍以上,甚至還遠高於債務危機的希臘。如果再加大國債發行量,就將進一步失去世界的信用。

三帖處方——減輕財政負擔

然而,日本不乏有掙脫桎梏的行之有效的措施。

第一,應該優先進行陳舊老化的社會基礎設施的維修管理和更新投資,控制新項目的投資。社會基礎設施中約9成是屬於地方而非中央政府的,但如果和國家的各種財政補貼聯繫,那麼實際效果應該能夠得到提高。

迄今,承諾新建項目投資往往都會有利於地方政府長官、國會議員等的選舉活動。但是,如果全體國民了解了目前這種連基礎設施都難以維持的現狀,那麼,他們應該可以理解,要求新建公路、公共設施是不合時宜的。筆者正在指導實施問卷調查,徵詢居民對當地政府的意見。已實施的5個地區的調查結果表明,因向居民詳細解釋了陳舊老化和財政困難的現實,8成以上的市民均對控制新建項目投資表示了支持。

第二,有關公共設施,最有成效的方法是以學校設施為核心實現多功能化。學校、托兒所、幼稚園、居民活動中心、集會處、地區圖書館、日托站等公共設施,以往原則上都是各自作為獨立的建築設施而建造的。於是,各個建築物都必須有自己的停車場、大門、辦公室、洗手間、樓梯、走廊等公用設施,增加了財政負擔。要改變這樣的做法,可以在翻建校舍時,把學校以外的這些設施用租借的形式也全部納入其中,這樣就可以省去不必要的共用設施。在這種情況下,重要的是各類設施的規格結構要靈活,使它們還可以應對未來因地區人口結構和需求的變化而產生的不同用途。行之有效的是採用建築技術上已確立起來的框架方式。

第三,對於道路、橋樑、隧道、自來水、下水道,預防保全型的維修管理是最有效的。現在,地方政府持有的這些社會基礎設施,一般都是採取事後維修的方法,即在發生道路凹陷等具體故障後進行修繕處理。應該將這種方法改為預防保全,防患於未然,避免道路有凹陷等情況發生。雖然需要預防保全費用,但可以大幅削減事發後的修繕費用,從生命週期成本總計來看應該是有利的。由於平時的檢查維修工作非常重要,所以妥善的方法是把業務外包給民間的專業公司。同時,為了盡可能獲得「規模利益」,最好能夠對各地區所有的基礎設施進行全面統籌管理。最近地下探測技術也已得到實際應用,引發未來道路塌陷的地下空洞很容易地就能夠探查發現了。

如果上述方法得以切實實施,那麼在保證公共服務品質的同時,可以降低3-4成的財政負擔。現今的日本,必須改變從經濟高速發展至泡沫經濟時期形成的概念,即認為「即便財政負擔大,也要大量持有社會基礎設施,這才是富裕的象徵」這種想法,而是要有「財政負擔少,也能擁有高品質優良的社會基礎設施」這樣的智慧。這是和二戰前日本人長期養成的謙讓美德所相通的。筆者確信這個問題能夠得到切實的解決。

陳舊老化的社會基礎設施問題,除日本外,亞洲、非洲的新興國家也同樣存在。具有諷刺意味的是,經濟發展愈快,這個問題就表現得愈為突出。日本國內對該問題的妥善解決,也是為今後世界愈發嚴峻的共同課題交出的一份答卷。

  • [2013.02.26]

東洋大學經濟系綜合政策專業教授,該大學PPP研究中心主任。東京大學經濟系畢業後,就職於日本政策投資銀行。先後供職於日本經濟企劃廳、美國布魯金斯研究所、開銀設備投資研究所等,2006年起任現職。專攻地域與產業重建。近期著述有《陳舊老化的基礎設施,不期而至的另一場危機》(日本經濟新聞出版社,2011年)、《「富庶地區」殊在何處》(筑摩書房,2013年)等。

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