第5屆非洲開發會議(TICAD V):檢驗日本對非外交未來前景的試金石

遠藤貢 [作者簡介]

[2013.05.31] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL | العربية |

2013年6月,第5屆非洲開發會議(TICAD V)將在橫濱召開。東京大學研究所遠藤貢教授通過TICAD分析了日本對非外交的現狀與課題。

2013年6月1日至3日,第5屆非洲開發會議(TICAD V)將在橫濱召開。自1993年的第一屆會議以來,由日本政府主導,非洲各國和援助非洲的各國政府、國際組織等踴躍參加,會議已成為廣泛探討非洲開發問題的平台。本屆會議恰逢其誕生20週年。

日本外務省3月發行的「TICAD V手冊」中用到了「攜手生氣蓬勃的非洲」的標語口號。這一口號比2008年第4次會談(TICAD IV)發表的「橫濱宣言」中提出的「奔向活力非洲」的表述更進一步,體現了在近年來的經濟發展中正在發生著巨變的非洲。同時,手冊將非洲定位為市場、資源供應方和投資地,旗幟鮮明地指出了今後日本的發展方向,將與非洲在經濟領域形成互惠關係。

此外,手冊中還表明,為使非洲擺脫武裝衝突,促成和平與穩定,並長期以來被定位為援助非洲行動基礎的「聯合國千年發展目標(MDGs)」,日本將繼續參與相關事務。 3月在衣索比亞首都阿迪斯阿貝巴(※1)召開的TICAD V部長級預備會議原則上確認了上述幾點內容。

日本或將構建對非外交「理念」

近年來出現上述政策動向的背景原因在於,進入21世紀以來,日本的對非政策「理念」正在逐步形成。日本《2012年版外交藍皮書》指出,對於日本外交而言,非洲地區的重要性與日俱增,並列出了以下3個理由。

(1)認真致力於解決非洲面臨的各種問題,​​這不僅是國際社會中負責任的一員所應當履行的責任和義務,也將有助於日本贏得國際社會的信賴

(2)非洲天然資源豐富的,人口不斷成長,經濟發展迅速,是一個潛在的巨大市場,日本有必要與其加強經濟關係

(3)在推進聯合國安理會改革與應對氣候變化等全球性課題方面,非洲各國的支持不可或缺

就TICAD V與上述3點的關係而言,同「生氣蓬勃的非洲」構建互惠關係與(2)具有密切聯繫;而促成和平穩定與實現聯合國千年發展目標(MDGs)又與(1)和(3)相關。

在前述「理念」的原型出現之前,日本對非政策的特徵總是被人認為是對國際社會及別國動向的「反應」。而且,對這種「反應」式的日本政策產生了重大影響的,無疑是中國的對非行動。

2000年以後,作為新興援助國和經濟主角,中國在非洲地區的影響力與日俱增。過去,法國政界一直將非洲定位為自己擁有巨大特權的一塊大陸,這種關係被表述為「法蘭西非洲(Françafrique,由法國和非洲這兩個法語詞組合而成,通常指法國與非洲的特殊關係——譯註)」,近年來甚至有人模仿該詞造出了「中國非洲(Chinafrique)」。可以認為,中國的這些對非行動給日本的對非政策造成了不小的影響,也促使日本的對非外交「理念」在政策性上更加精緻化了。

2008年的TICADI V正是在這種新形勢下召開的。該會議發表了致力於開發非洲這一政治意圖的「橫濱宣言」及其具體實施路線的「橫濱行動計劃」,並發布了名為「TICAD跟進機制」的文件,其目的在於作為一種進程而非數年一次的活動,檢驗TICAD的實施狀況。

「橫濱行動計劃」,就加速經濟成長、實現MDGs、和平與善治、應對環境與氣候變化問題、擴大夥伴關係等5個主題,明確提出了參與TICAD進程的國家與國際組織等在2012年前應該採取的行動方針和數值目標。「跟進機制」的目的在於監控TICAD進程的實施狀況、檢驗既定目標的完成度、促進有關各方共享資訊、開展必要討論,它的建立也有助於掀起一股重視「效果」的援助新潮流。作為跟進行動的一環,日本在該機制建立後相繼派出多個促進非洲貿易與投資官民聯合代表團,由政府與企業協調開展了許多有助於加強日本與非洲各國經濟關係的政策性工作。

參與構建和平行動:派遣自衛隊與設立大使館

為了應對在2008年前後開始引起國際社會關注的索馬利亞外海和亞丁灣的「海盜」問題,以及參與聯合國在2011年7月9日實現獨立的南蘇丹共和國開展的維和行動,日本分別派出自衛隊,加大了參與非洲和平事務的力度。

針對「海盜」問題,日本首先在2009年1月派遣了海上自衛隊護衛艦為本國相關船隻(日籍船舶及日本人乘坐的船舶等)護航。同年6月制定《應對海盜法》後,日本便可依據聯合國海洋法公約對任何國籍的海盜行為實施處罰,並為所有國家的船舶提供護航了(為開展針對海盜行為的逮捕和審訊等司法警察活動,海上保安廳官員隨護衛艦出航)。此外,日本於2011年6月在吉布地開設首個境外自衛隊專屬基地,建立起常態化體制,以實施打擊「海盜」的各種措施。

之後,2011年11月15日召開的內閣會議決定向南蘇丹派遣自衛隊。具體內容​​是依據聯合國安理會在南蘇丹獨立的前一天(7月8日)通過的第1996號決議,向獨立後的維和部隊——聯合國南蘇丹共和國特派團(UNMISS)派遣300名左右的自衛隊員。之所以做出上述決定,一個背景原因在於南蘇丹產油區的生產量占獨立前整個蘇丹總產量的近8成,日本一直視之為對本國資源戰略具有重要意義的一個國家,同時,此舉也是為了回應當年8月聯合國秘書長潘基文向菅直人首相(時任)提出的派遣自衛隊的請求,藉此表明自己致力於成為「國際社會中負責任的國家」這一態度。

除了向吉布地和南蘇丹派遣自衛隊外,起初設在兩國的聯絡辦公室很快被升格為大使館這一點,也同樣受到關注。日本於2012年1月1日在吉布地設立了大使館,並計劃於2013年度內在南蘇丹設立大使館。這種在戰略基地修建駐外使領館,與構建和平行動聯動的做法,體現了日本對非外交的新特點。

今後對非外交的課題

或許我們必須注意到——此次除了日本政府、聯合國、世界銀行與聯合國開發計劃署(UNDP)外,作為非洲聯盟(AU)執行機構的非洲聯盟委員會也首次成為了TICAD全體大會的聯合主辦方。迄今在舉辦TICAD的過程中,確認了2010年以後將由上述各方共同舉辦,並一直同非洲聯盟委員會共同主辦了跟進會議。日本政府對預防、管理和解決非洲聯盟糾紛的活動表示重視,並明確表態,將把加強與非洲聯盟的關係作為對非外交的首要工作之一。

3月在阿迪斯阿貝巴舉行的部長級預備會議,成為確認TICAD V方向性的重要機會,但非洲方面針對預定將在全體大會中最終獲得通過的「橫濱宣言2013」​​和「橫濱行動計劃2013-2017」提出了各種問題,​​引起了人們的注意。同時,決定與非洲聯盟共同舉辦TICAD時擔任主席的讓・平(Jean Ping,加彭)委員長對TICAD表現出了善意的態度,而2012年當選的後任委員長祖馬(Nkosazana Dlamini Zuma,南非)則被認為對TICAD的態度略顯謹慎。

綜上所述,我們可以發現,儘管傳統的TICAD在官民合作的前提下加強了民間及其它領域的經濟關係,但在非洲經濟形勢日新月異的今天,相對於以往那種以政府開發援助(ODA)的框架為中心的平台,TICAD也有可能已經邁入了需要更加靈活應對問題的階段。此外,可以認為,今後若要繼續推行重視非洲聯盟的外交政策,那麼,對於非洲多邊外交的據點阿迪斯阿貝巴,就有必要從新加以認識,並探尋投入相應資源的可能性。總而言之,TICAD V本身或將成為檢驗日本對非外交未來前景的重要試金石。

(※1)^ 同時也是非洲聯盟總部所在地

  • [2013.05.31]

東京大學研究所綜合文化研究科(國際社會科學專業)教授。主要研究非洲現代政治、現代國際關係。1987年畢業於東京大學教養學部國際關係論分科。1989年東大研究所綜合文化研究科國際關係論碩士課程結業。1993年英國約克大學研究所南部非洲研究中心博士課程結業。歷任東大教養學部助手、研究所綜合文化研究科助手、副教授後,2007年起任現職。著書有《糾紛與國家形成—來自非洲和中東的視角—》(合著,JETRO亞洲經濟研究所,2012年)等。

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