系列 現代日本政治動向
(第一回)日本的政治為何混沌紛亂?

待鳥聰史 [作者簡介]

[2011.11.30] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

進入20世紀90年代,日本政局一直處於混沌紛亂之中。 2000年以後,已誕生了第八位總理大臣。日本政治陷入機能不全的主因何在?在這個新系列連載中,請代表日本的政治學者們為我們解析現代日本政治。

圍繞日本政治的阻滯感正在日益加深。儘管發生了東日本大地震、東京電力福島第一核電廠核洩漏等嚴重事故,首相卻缺乏冷靜;執政黨很難說採取了與內閣一致協作的行動;在野黨為了倒閣而不擇手段,無休止地對首相和執政黨發動攻擊;外交則幾乎處於休眠停滯狀態。選民對內閣和兩大政黨雙方的支持率都大大下降。野田佳彥內閣的成立,能否令事態發生好轉還是未知數,可謂荊棘載途。

“本不該這樣”,這或許是多數選民的共同認識。 2009年8月的大選,民主黨以壓倒多數成為第一大黨,在實現政權交替之際,民眾對鳩山由紀夫政權和民主黨抱有極大的期待。即使是不支持民主黨及其政權的人們,也認為作為政權交替的結果,實施相應的政策轉變是不得已的。然而實際上,民主黨作為招牌推出的諸多政策均走進死胡同,即便是兒童津貼等得到部分實施的主要政策,在菅直人內閣後期也被逼入近乎於撤銷的窘境。這不得不令人深刻思索政權交替的意義。

但是,將問題之所在,歸結到民主黨的準備不充分、無能,或者鳩山、菅這些領導人的資質上,似有欠妥當。日本政治的機能不全狀態,在政權交替前的自民黨政權末期業已顯現,或許只是在民主黨政權下愈發變得嚴重,但並非這期間新出現的問題。應予重視的,毋寧是兩大政黨,無論哪方執政都要面臨的更深層的結構上的課題。

戰後日本政治的基本結構

在思考日本當今政治所面臨的課題時,作為其出發點,讓我們先重新明確一下二戰後確保了政治相對安定的自民黨一黨執政時期的特徵。

這一時期的日本政治大略存在2個特徵。其一,是眾議院對參議院保持了實質性的主導地位。日本的憲法賦予眾議院和參議院以基本對等的權限,並且沒有明確參議院和內閣之間的關係。為此,戰後的日本政治中,始終潛藏著參議院行使其巨大影響力的可能性。但是,由於自民黨在眾參兩院確保了半數以上的席位,議院的對立僅局限於政黨內部的對立之中。自民黨通過預先審查後提交內閣的法案,在國會審議中因受參議院的反對而滯後的情況,基本不可能發生。只是作為其代價,維持了長期政權的池田勇人、佐藤榮作這些首相們,特別是在人事方面,給予參議院自民黨以極大的自主權。

其二,執政黨自民黨內的決策是自下而上地進行的。制定政策方案,是以“族議員”(在日本的政治舞台上,每個議員從各自代表的集團利益出發,扮演著不同的角色,形成了各種不同的“族”,在維護本集團的利益方面,起著重要的作用)活躍的政務調查會小組會為起點的,通過和有關省(部)廳的緊密協作,最終在政黨元老聚集的總務會上獲得認可,這種決策過程得到高度的制度化。這裡存在著分工,即關心政策的年輕議員走在最前列,而能與在野黨調停斡旋並善於觀察讀解政局的骨幹議員則起著勸導黨內牢騷分子和最終協調的作用。

形成這2個特徵的背景,是眾議院選舉制的多議席單票制(一選制)和較大地制約了首相發揮領導作用的議院內閣制的並存。靠多議席單票制確保了本黨半數以上席位的自民黨,幾乎在所有選區都有數名當選者,反過來看,就是在各個選區,自民黨不僅要和在野黨競爭,與本黨擁立的其他候選人之間同樣也存在著競爭。同一選區的自民黨候選人之間必須謀求與眾不同的特色。這一要求,一方面將自民黨議員引向各有所長、各司其職之路,另一方面還滋生了與黨的“執行部”(政黨的運營機關、政黨的領導層)方針政策無關的議員個人的宣傳。分工盡職和自下而上的決策、派系的存在,是再合適不過的了。

限制首相的領導作用,原因之一也歸結於自民黨內的決策方式,但同時也是議院內閣的制度設計所產生的。也就是說,直屬首相的官邸人員有限且均歸入各省廳的人事輪換計劃之中。加之還存在著分擔管理原則,各大臣對各自主管的省(部)廳負有監督職責,令首相難以跨越閣僚(各部部長)直接指示省廳官僚。自民黨有權勢的議員出任閣僚,首相處於得到他們的輔佐方能推進政策的地位,在這方面,還綿綿延續著二戰前首相只不過是“同事中的領頭人”這種狀態。

兩個改革和小泉政權

自民黨一黨執政時期的政治安定,漸漸地變得不能充分應對國際關係、社會經濟活動的變化。也就是說,自1989年冷戰結束後,以日美同盟和聯合國中心主義作為兩大支柱的日本外交,時而變得缺乏統一和協調性,要求日本在外交上進行自主判斷的機會增多。同時,和經濟高速發展時期相比,社會經濟結構也出現了重大改變。與官僚協商合作,有連續性的設計未來,通過事先調控的方法進行應對的外交手法已不再有效。於是對政治結構也必須實行變革的呼聲高漲,20世紀90年代成為改革的時代。

其中特別重要的,是細川護熙執政時期實施的選舉制度改革和橋本龍太郎執政時期實施的通過行政改革對內閣機能的強化。前者是以將眾議院的選舉制度改為小選區比例代表並立制作為支柱的。從在小選區及比例代表區重複參加競選的複活當选和小選區議席比例大小來看,其效果與單獨引進小選區相差無幾。眾議院變成以兩大政黨為中心的競爭,在政黨內部產生了權利向“執行部”集中的傾向。後者則將實質上直屬首相的人員安置到內閣府、內閣官房(辦公廳),並且將特命擔當大臣置於最高職位,擴展了政治任用的餘地,首相因此可以掌握政策方案制定的主導權;同時,還通過省廳重組削弱了分工管理原則、承認了首相在內閣會議的提議權,從而擴展了首相的政治資源。這些改革表明日本的政治向著首相擁有巨大權利的西敏式議院內閣制的傾斜。

充分利用上述2項改革的成果,成功維持了長期政權的,就是小泉純一郎政權。在預測小泉處於劣勢的2001年自民黨總裁選舉中,他打出了“徹底改革自民黨”的口號,壓倒多數地確保了地方組織選票,當選為自民黨總裁並成為首相。其競選過程帶有虛擬公選的要素,就任後小泉也積極行使了作為總裁的權力,將黨內反對自己的對手稱為“抵抗勢力”並置之於排除對象之列。典型的例子就是在2005年的大選中,小泉剝奪了在郵政民營化法案中投反對票的自民黨候選人的公認資格,擁立了被稱之為“刺客”的候選人。同時,他也充分利用了首相的權力,令人記憶猶新的,是小泉起用經濟學家竹中平藏出任內閣府特命擔當大臣,以他為中心,在經濟財政諮問會議這個舞台上,謀求實行了經濟政策的大膽變革。

作為例外的參議院

小泉因在20世紀90年代的改革成果而成為“強有力的首相”,但還應該指出的是,此外還有2個不可忽視的重要因素存在於小泉執政時期。其一,是在整個執政期間,執政黨在參議院一直保持了過半的議席。自民黨自1989年選舉之後,就沒有確保過參議院獨自過半的席位,通過與公明黨的聯合,在眾參兩院成為多數派,這種局勢保持到2007年。與一黨執政時期相同,如在眾參兩院獲得過半數席位,兩院間的對立便成為執政黨內部的調整問題。小泉對眾議院的閣僚人事、政策課題的決定等一貫實行了自上而下的手法,但認可了參議院的自民黨幹部在人事上的自主權,因此解決了調整問題。

但是,在2007年的選舉中,民主黨成為參議院的第一大黨,自民黨和公明黨即便聯合也達不到過半數,所謂“扭曲國會” 的產生,使眾參兩院的對立和執政黨與在野黨的對立形成了重合狀態。憲法規定,參議院與內閣之間不存在信任關係(參議院不能進行內閣不信任動議的表決),可以說是將其作為議院內閣制的例外而定位的。儘管如此,參議院擁有與眾議院幾乎對等的權限,作為象徵“良知之府”的道義上的權威以及作為公選議院的民主主義正統性,恰如其分地靈活運用這種在整體上相互矛盾的要素,便可獲得巨大的影響力。這種特徵,由於執政黨在眾參兩院佔據多數派地位而被長年抹煞,但在“扭曲國會”狀態下得以顯現。

日本國憲法明確採用了議院內閣制。所謂議院內閣制,是根據下院眾議院多數派的意志選出首相,內閣對下院負責的制度。作為其例外的參議院,能夠完全否定眾議院多數派和內閣的意志,這本是統治機構的缺陷,如果濫用,日本政治就會陷入憲法危機。然而成為參議院第一大黨的民主黨卻沒有這種認識,將參議院徹底用作與政權和執政黨對抗的手段。安倍晉三和福田康夫兩屆政權以短命告終的很大原因,就在於未能在參議院形成多數派。而後在2009年實現了政權交替,民主黨作為執政黨遇到了同樣的問題。雖然在眾議院佔有超過300議席的壓倒多數,在參議院卻未能達到過半數。於是民主黨當初就不得不選擇和小政黨聯合,在政策方面接二連三地向這些小政黨做出了讓步。進而在2010年參議院選舉中,執政黨的議席進一步減少,再次出現了“扭曲國會”的局面,至今仍未能形成安定的多數派。不可否認,這種局勢還為震後恢復重建等帶來了重大影響。

處於過渡期的政黨組織

小泉的長期政權之後均以短命結束的另一個重要因素,在於執政黨的“執行部”是否對首相絕對忠誠。在現今的選舉制度中,一手遮天地掌管著候選人的公認及政治資金分配大權的幹事長,是具有絕對分量的職位。小泉執政期間,幹事長一職,由與首相私交甚密的議員或相對年輕的議員擔任,強化了藉此忠實地扶持首相的傾向。安倍政權以後的自民黨總裁,作為政治家的資歷多數都比較短,幹事長與總裁的地位接近平等。這種總裁和乾事長對等化的構圖,近似於派閥政治全盛期的狀態,但決定性的差異在於看不到一位猶如以往就任總務會長等職的人選,他們的目標不在於當選首相,卻是極具協調能力的政治家。

民主黨政權的“執行部”中,幾乎沒有那種尊重首相意志並徹底扶持首相的人才。就幹事長一職來看,鳩山執政時期是小澤一郎,菅執政時期是枝野幸男和岡田克也。小澤和岡田兩人本身就擔任過黨代表,枝野又是一位有很大可能性在不久的將來成為首相候選人的政治家。在廢除了總務會長一職後不久,鳩山執政時期又廢除了政策調查會長的職位。構成黨內領導層的職位本身不安定,而且進入“執行部”的政治家均為首相的競爭對手,這便是民主黨的最大特徵。野田政權在這一點上也基本相同,沒有改變。

從兩大政黨的“執行部”與首相的關係中可以看到的,是以小選舉區為中心誕生出“強有力的首相”的選舉制度和政黨組織在加強內閣機能上所缺乏的充分的應對能力。在與直接影響選舉的選民的關係上,政黨組織在比較短的時間內採取了合理化措施。也就是說,以派閥和後援會為中心,選舉從候選人訴諸自身人格魅力和政策主張,轉向注重競選綱領和政黨領袖形像上,於是,候選人若貼上獲得兩大政黨公認的標籤,選舉活動的效果也隨之大增。這些使一般議員和黨的“執行部”之間形成了集權式的關係。但是,就構成“執行部”的有權勢議員相互間的關係來看,包括政黨領袖在內的“執行部”在制度上的權力仍未得到貫徹。其很大原因在於,目前兩大政黨中很多有權勢議員,或是在多議席單票制時期打下了基礎,或是繼承了父輩的勢力範圍,因此沒有充分的動機去遵從“執行部”的意志。

今後的展望

其結果,我們可以認為,當今日本政治面臨的問題,起因在於參議院對內閣、眾議院擁有過大的權力,並且在兩大政黨的內部組織中,未能確保“執行部”的權力。伴隨世襲第二代議員的增加,政治家的素質沒有得到充分斟酌,對於政治家,選民過於性急地要求看到成果,或只是追求外表,這些因素的存在也不可否認。然而更為嚴重的問題則在於結構乃至制度上。將特定人物作為替罪羊,或民眾之間指出選民、媒體的“愚行”並不能解決問題這種共識,將成為一切問題的出發點。

而且,有必要對制度上的問題作出具體的改革。首先,在參議院問題上,有必要限制其在政治過程中行使過分的影響力,更進一步說,就是不使執政黨的構成、內閣的命運受到參議院意向的左右。最好是修正憲法,明文規定縮小參議院的權限,但這是極不現實且極其困難的。那麼,均因“扭曲國會”而成為短命政權並受到重創的兩大政黨,最好能在限制參議院影響力上達成一致。當然這會受到來自兩黨參議院議員的強烈反對,但以達成協議為基礎,就重要法案反復進行再度決議,將眾議院的優越制作為先例和常規加以擴大,除此之外別無選擇。不過有幸的是,所謂“一票之差”問題,為參議院的選舉制度改革帶來了良機。這一改革不是任憑參議院獨自進行,而是對選民及內閣、眾議院間構築怎樣的關係最為理想開展廣泛討論,與選舉制度同時並舉,如果能夠明確規定參議院的性質,那麼或許能夠以更好的形式實施改革。

有關政黨內部組織的改革,在很多地方都依照各黨內部的規則進行,因而有更為困難的一面。但是必須規定,在成為首相候選人的政黨領袖選舉中,引進地方組織、一般黨員參加的公選;或在選舉政黨領袖時,事先還要明確當選首相時的官房長官和幹事長的候補人選。這樣,在賦予政黨領袖以強有力的正統性和避免一部分國會議員將政黨私有化方面,均可望取得成效。政黨補助金既然出自於國家經費,那麼,除了遵守《政治資金規正法》以外,對組織運營負有解釋說明的責任也是理所當然的。

出生率下降、人口老齡化、財政狀況的惡化等等,日本的社會和經濟改革時不我待。在中國興起的同時,歐美經濟出現了衰退跡象,國際政治經濟秩序也有可能迎來重大的轉折。正是因為如此,不得不說2006年以後連續出現的短命政權造成了嚴重的政治空白。但是,僅僅對天長嘆是無濟於事的,對生活於當今日本社會的納稅人來說,至少不能讓伴隨高成本的政治空白,在今後變得徒勞無益,這是我們的職責。

(原文日文)

  • [2011.11.30]

京都大學研究所法學研究科教授。1971年出生於福岡縣,京都大學研究所法學研究科博士在讀期間退學。法學博士。曾任大阪大學法律系副教授等職。研究專業為比較政治學、美國政治理論。主要著作有《首相政治的製度分析現代日本政治權利基礎的形成》(千倉書房,2012年)、《政黨系統和政黨組織》(東京大學出版會,2015年)、《代議制民主主義》(中公新書,2015年)等。

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