專題 如何捍衛日本的國土:安全保障和日美同盟
沖繩“基地問題”之現狀

羅伯特・D・埃爾德里奇 [作者簡介]

[2012.05.08] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL | العربية |

包括遷移普天間基地在內,沖繩的美軍基地問題長期處於膠著狀態。在日本長期從事研究工作的美國政治學者埃爾德里奇博士剖析了沖繩問題的本質。

2012年,沖繩回歸本土將迎來40週年。在這40年裡,沖繩多方面都發生了飛躍性的改變。為使沖繩在社會基礎、教育和社會福利方面趕上本土水準,政府採取了特別措施法和4個十年振興計劃等措施。這是積極應對沖繩縣內相對較大規模的美軍駐軍和自衛隊基地所產生的政治及法律課題而取得的結果。在文化方面,對沖繩傳統的藝術、習慣、生活方式、食品、音樂的關注年年高漲,出現了某種程度的“沖繩熱”。來自本土的遊客人數大幅增加,在沖繩人中間也產生了以自己是日本人、同時也是“沖繩人”的自豪感。

其結果,沖繩縣人(亦自稱“沖繩人”)對1972年5月執政權回歸日本給予了讚揚。例如回歸5週年後的1977年的調查顯示,沖繩縣人中認為沖繩回歸“好”的比率僅為40%,回答“並非像期待的那樣”的比率高達55%;但到1982年,約有63%的人對沖繩回歸給予了讚揚(※1)。這個數字此後仍連年上升,在回歸20週年的1992年升至88%。這種輿論調查每5年實施一次,上升趨勢一直持續到90年代後半期。在2007年的最新調查中,大約有82%的人對回歸給予了肯定的評價。

沖繩縣人鬱積的不滿

但是在許多問題上,沖繩與日本政府之間發生對立,最突出的就是基地問題。一部分沖繩縣人援引幾個世紀以來的歧視政策,從1609年的薩摩藩對琉球王國的侵略,到現政府要把普天間基地遷移到名護市施瓦布營沿岸的計劃,向日本政府投去不信任的目光。

事實上,沖繩的狀況多年來一直受到忽視。地方的政治家們雖然也會通過一切機會,向本土的日本政府高官傾訴、批評政府與沖繩的關係在歷史上就並非良好,但他們的主張有時而很難說是建設性的,甚至稱得上是一種威脅或是“弱者的恐嚇”。 2011年,兩位日美高官的“發言”,連日受到傳媒的炒作。曾任駐沖繩總領事的凱文•馬希爾本人雖然予以否定,但據說是為學生做的演講引起爭議和責難(※2)。另一方面,斷章取義地引用的沖繩防衛局長田中聰在宴席上的講話,被傳媒大肆報道,結果2 人都受到了撤職處分。防衛大臣因在國會上就後者相關事宜的答辯中,稱對1995年沖繩發生的3 名美國海軍陸戰隊隊員強姦少女的事件不知詳情,結果在參議院通過了對其的問責決議案,並於2012年1月被免職。

如上述事例所示,由於政治家以及認同自己思想傾向的地方傳媒所做的極具政治性的發言,導致地區戰略要地沖繩在日本國內、特別是對日本政府(既無沖繩出身者,也無日美同盟的專家)變得擁有過大的影響力,在這一地區引發了不如“內地”即本土富裕的不滿。然而,問題既沒有得到解決,也沒有給沖繩縣人帶來滿足感。為此,他們對自己的未來感到悲觀,對日本政府和美國抱著複雜的感情。遺憾的是,這種感情,與其說是源自尋找切實有效的解決辦法的認真思考,不如說是由那些熱心貶低日美兩國政府的地方政治家和傳媒所製造出來的。

在這當中,許多沖繩縣人因看不到經濟持續發展的前景而焦慮不安。沖繩的經濟,直接的是通過地租收入、間接的是來自諸多補償及振興政策,很大程度上依賴於美軍基地。雖然有人對美軍基地的存在抱有反感,但同時也對這種不正常的結構性依賴感到迷茫。雖說沖繩的旅遊業被認為有望成為替代基地的經濟產業,前途光明,但卻依賴於美軍基地駐軍的存在。據統計,許多畢業旅行、傳媒採訪團、研究人員的訪問,以及由政府相關人士、政治家組成的實地調查團等,都是有關於美軍基地的。

何謂“沖繩問題”?

這種複雜的感情、經濟上的依賴、極端的理想論、有意圖的虛構、完全的誤解等相互摻雜,使“沖繩問題”的本質變得模糊,幾乎難以窺見。過去是這樣,而現狀則更加惡化。

十多年前我曾在沖繩做過一項調查,向所有階層的近百人尋問當聽到“沖繩問題”一詞時的反應並得到了各種各樣的回答。讀者或許會以為“沖繩問題”就是基地問題,但實際情況卻要複雜得多。當時對我的提問,既有回答是“地方自治問題”的、“政治經濟的依賴問題”的,也有說是“二戰戰敗的結果”、“(本土)歧視的產物”,還有人認為是“不能和平生存的問題”,“是日本政府軟弱的結果”等,答案形形色色。另外還有不少人擔心經濟問題、高失業率、教育水準低等等。而且,不管回答者抱有怎樣的政治信條,他們的共同之處都是“對中央政府的不信任”,懷有一種受到了結構性歧視並成為其犧牲品的感情(※3)

當然,也有人把“沖繩問題”理解為“基地問題”。伴隨基地而出現的問題中,經常被指出的是許多發生糾紛的美軍設施與駐軍相關人員的存在,因而人們感覺犯罪、事件、事故概率高,並且認為日美地位協定很不平等。

這個問題下面還要涉及,在此,我想先列舉2個要點。第一,是針對每個具體問題的把握未必正確。任何事情都有表裡兩面,傳媒的報道有許多被故意歪曲的不正確的內容。第2,是對於當地居民的現實關心問題,迄今採取了許多具體措施,但未必得到了政治家和傳媒的廣泛認同。僅對實際採取的諸多對策,就可以寫出一篇報道。

區分事實與虛構

這些課題看上去都很難解決,有令人無從下手的感覺。但是有理由認為,情況遠沒有達到絕望的程度,它產生出極具諷刺意味的狀況。也就是說,沖繩問題是日本的國內政治和與唯一的同盟國美國的雙邊關係中最棘手的問題之一,然而它實際上幾乎或者完全未被理解,而且它往往不是立足於現實,莫如說是被反基地、反政府的花言巧語所利用。

這種狀況正是沖繩問題的本質所在。由於混同了事實與虛構,日美之間以及日本國內產生了不必要的傾軋,導致無法制定在政治上、財政上都無需花費成本的有效政策。即,本質問題在於不存在“沖繩問題”。在無任何成果的情況下,將大量時間、精力、財力傾注於沖繩問題的討論並將其正當化,值得如此而為之的重大問題,至少在現階段的日美兩國間是幾乎不存在的。

例如,目前廣為人知的美軍普天間基地的遷移問題。雖然最為引人關注,但又是最為缺乏理解的。不久前我出席了一個討論有關“朋友救援行動(Operation Tomodachi)”後日美關係的會議。所謂朋友救援行動,是2011年3月11日東日本大地震發生後美軍採取的大規模救援活動。在那次會議上我聽了日本和美國學者的講話。雖然2人都談及了普天間,但是用意卻完全不同。一方把“普天間”用在“機場”上,而另一位則用在“遷移問題”上,兩人在討論中均沒有意識到其間的區別,想必聽眾也沒有留意其中的不同。

普天間機場是1945年春,在沖繩戰激戰方酣時修建的B-29轟炸機基地,為當時沖繩的10個機場之一。之後,機場大部分被關閉,用地或交還地方,或用於其它軍事目的,因此,現今美軍日常使用的機場在沖繩只有2處。1976年,普天間被指定為美國海軍陸戰隊的專用機場,如今承擔著各種重要任務。除了海軍陸戰隊飛機(直升機以及固定翼飛機)的支援行動外,具有聯合國部隊後方司令部機場的職能和前往嘉手納空軍基地的軍用機及前往那霸國際機場民用機的替代機場的功能,同時還承擔著在沖繩發生海嘯等自然災害的緊急情況下充當樞紐機場的作用(位於沿海地區的那霸機場,有可能遭受像2011年3月東日本大地震和特大海嘯襲擊時仙台機場那樣的毀滅性打擊)。

由於普天間的飛機與地面部隊配置在同一場所,因而符合美國海軍陸戰隊空地特遣部隊(MAGTF)準則,與海軍陸戰隊協同一體的訓練與配置成為可能。但是,普天間不單純是直升機機場,因為9,000英尺(2,700公尺)的跑道具有支持世界上最大級別運輸機的能力。普天間機場總部大樓前飄揚著美國與聯合國旗,進入基地時首先映入眼簾的是日之丸國旗,它對於美國和聯合國、對於日本,都是極為重要的戰略性資產。此外,如上所述,從發生地區災害時所起到的作用以及作為替代機場等目的來看,它對沖繩來說也都是重要資產(※4)

普天間現約有74架戰機,多數處於可隨時起飛狀態。在基地所處的宜野灣市,反基地的前市長的支持者們把普天間基地稱為“世界上最危險的機場”,因為沒有城市計劃法,基地正被逐漸侵害。實際上,普天間是基於規定的手續(儘管基地反對派或做出放氣球的危險行為,或使用起重機妨礙飛機進入跑道),保持著很高的安全紀錄的機場。現今對使用時間、飛行路線、節假日、考試等特別的日子制定了各種限制。我本人就居住和工作在普天間附近,雖然時而有人抱怨噪音嚴重,但也沒有達到生活受威脅的程度。與上面的表述形成對照的是,其後有訪問基地的記者寫道,這裡“是世界上最安靜的機場”(※5)

雖然如此,美國當局仍同意把普天間的基地設施遷移到縣內其它地區。這是基於美國士兵發生了令人痛心的強姦少女事件以及沖繩縣提出的遷移普天間設施的要求,在1995年11月設置了沖繩問題日美特別行動委員會,作為該委員會建議的一個環節,1996年12月首次達成了遷移協議。在這15年裡,美國就遷移問題曾多次表示願意與日本政府合作,但是日本政府卻沒有做出具體行動。雖然沖繩、日本方面謀求政治解決運作上的問題,但那是他們沒有理解、或者說是拒絕理解的問題。

圍繞沖繩問題的惡性循環

普天間位於有9萬人口的市區中心,美國對遷移基地的政治理由和現實必要性表示理解,將遷移事宜託付了日本政府和地方自治體。政府與沖繩縣、以及替代普天間基地設施的遷移地名護市,對此卻進行了反覆責難,在長達約10年的時間裡,一直處於膠著狀態,甚至可以說事態在不斷惡化。照這樣下去,普天間的替代設施難保不會重蹈像那霸港灣設施(軍港)那樣的覆轍。那霸軍港雖然在70年代初就決定了遷移,但直到本稿執筆時仍未完成。

實際上,由於普天間的遷移不見進展,對其它問題以及對遷移的認識也造成了不良影響。因而,有關沖繩的議論變得偏激和情緒化,形成缺乏客觀性和道理的惡性循環,以至於找不出妥協點,無法冷靜對待面臨的課題、靈活尋求解決之策。

在議論有關沖繩時,一般多從“美軍基地的75%在沖繩”這一“事實”切入。但是有2點理由可以說明這個數字的謬誤。第一,如果“美軍基地”是指“所有的美軍基地”,那麼比率約為24%;第二,如果“美軍基地”是指“美國的專用基地”,那麼其比率不是75%,而是在62%前後,這是因為沖繩中部和北部中部訓練場(CTA)的三分之二是與陸上自衛隊共同使用的。

實際上,有關沖繩特別行動委員會的協議中,包含了歸還51%的北部訓練場和海軍陸戰隊普天間航空基地的內容。如果這個協議得以實施,沖繩的專用設施比率將降到約49%。進而,作為路線圖廣為人知的2006年基地改編計劃如果得以實現,這個數字還將進一步下降至42%,這比一般所說的75%要低得多。但遺憾的是,協議內容的實施不是美國,一切都是日本的國內問題。

也許有人會感到即便是42%也依然過高。但是不要忘記沖繩在地區戰略上的重要性,這也是那裡幾十年中基地存在的原因。此外,如果日本政府對基地的共同利用和共同訓練採取積極的態度,那麼這一比率還會下降。但直到最近,日本政府甚至對共同利用基地設施的機會問題也避而不談,冷淡消極、漠不關心的態度一如既往,毫無改變。不如說是日本政府自身的問題,即意欲在沖繩增加自衛隊駐軍,並在沖繩縣最南部的與那國島等地新建自衛隊基地等(※6)

探索解決的途徑

“沖繩問題”中最多的,不是“做了(commission)”,而是“沒做(omission)”的問題。換言之,就是主意主張氾濫,“事實”得不到驗證,機會一一錯過。

看一看犯罪統計,可以說也一樣。駐沖繩美軍被認為是個棘手的集團,令日本無法管理。但這種認識至少有兩點錯誤:首先,美軍的有關人員及其家屬佔沖繩人口的3%,在沖繩全部逮捕者中只佔極少部分。不僅如此,沖繩縣人的犯罪率平均為美軍的6倍。而且在日美地位協定等規定中,日本當局不但可以逮捕、拘留基地外的犯罪嫌疑人,而且一直到起訴,對於在美國管轄下的嫌疑人,日方都可與其在基地內會面。

當然,沖繩的政治家今後還會列舉迄今的犯罪和事故的累計件數,來說明犯罪案件在持續增加。但是日本律師聯合會在2000年夏天公佈的報告中存在著明顯的統計錯誤。報告指出,在沖繩的美國人的犯罪統計是當地市民的10倍,當地傳媒對此做了大量報道。然而事後發現,由沖繩律師會會員執筆的報告書數據中,存在著重大的錯誤。但是,受到傷害的美軍形像已無法挽回。報紙沒有事前通告,就登出了小小的更正,未能引起人們廣泛的注意,以至在同年7月15日的宜野灣市公眾集會上,講演人仍然引用同一錯誤數據,此後也沒能消除人們對美軍的高犯罪率印象(※7)。而事實是,美軍人員的犯罪率在年年降低。

有必要指出的是,美國方面也加大了嚴懲的力度。軍人如果被判有罪,不僅受民事法庭的處罰,對於可起訴的違法行為,還有可能在軍事法庭受到懲處。而且,即便日本檢察當局做出了不起訴處分,如果被認定有違規定和行為規範,也有可能受到軍隊內部的懲罰。

儘管如此,要求修改日美地位協定的呼聲依然此起彼伏。與同樣締結地位協定的國家相比,對日本的條件要優厚的多。而在日本與吉布地締結的類似地位協定的規定中,日本卻擁有遠為寬泛的特別檢察權。我並不是說沖繩縣人憂慮駐沖繩美軍的存在是可笑的,而只是說,為了前進,有必要了解事實,改正認識,消除分歧。

我認為這樣做是極其重要的。因為實際上,沖繩問題就如同繩索的結扣。“基地問題”就是一條與經濟、社會、歷史等錯綜纏繞的繩索,這些問題交織而成的結扣,如果只是用力猛拉的話,它只會越系越緊。不應該蠻力拉拽,而是要對所有的結扣、即所有問題進行慎重的區別、斟酌和評價,必須以客觀數據和非情緒化的考察為基礎,尋求綜合的解決之策。

沖繩問題關係到沖繩、日本、美國這三者。因此,如果真心希望尋求解決之策、打破僵局,就有必要調整三者的需求和視點。任何一方當事者若採取頑固立場,特別是在政治上討價還價,始終採取不誠實的態度,那麼解決沖繩問題的可能性會變得更加渺茫,幾乎不可能找到妥協的節點。在這種狀況下,沖繩不能只是問題的一部分,而必須成為共同尋求解決方法的主體。

(※1)^ 羅伯特•D•埃爾德里奇《Post-Reversion Okinawa and US-Japan Relations: A Preliminary Survey of Local Politics and the Bases, 1972-2002(歸還後的沖繩與美日關係:政治與基地問題之考察)(豐中市:大阪大學大學院國際安全保障政策研究中心,2004年),19、29頁

(※2)^ 凱文•馬希爾:《作不出決斷的日本》(東京,文芸春秋,2011年)

(※3)^ 羅伯特•D•埃爾德里奇《沖繩的要求和對沖繩的要求》(《中央公論》第115巻,2000年8月號162頁)

(※4)^ 丹・麥爾頓、羅伯特•D•埃爾德里奇《Emotionalized debate blurs valuable functions of Futenma(情緒化的議論將模糊普天間的珍貴價值)》(The Japan Times 2010年3月7日)

(※5)^ 勝股秀通《在威懾力和減輕負擔之間》(《中央公論》第125巻,2010年12月號132頁)

(※6)^ 《與那國“民意”兩分,陸上自衛隊說明會發生糾紛》(《沖繩Times》2011年11月18日第29版)

(※7)^ 黑木正博、早川俊行著、木下義昭監修《回歸30年沖繩新時代宣言——打破沖繩問題的禁忌》(東京,世界日報社,2002年,26-27頁)

  • [2012.05.08]

前大阪大學副教授、前美國海軍陸戰隊太平洋基地政務外交部副部長。1968年生於美國。神戶大學研究所法學研究科博士課程結業。政治學博士。著作有《沖繩問題的起源》(獲得三得利學藝獎)、《尖閣問題的起源》、《誰會扼殺沖繩》(PHP新書)、《沖繩論》(新潮新書)等。電子郵件地址: robert@robertdeldridge.com.

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