專題 新時代的日本經濟成長戰略
從國際競爭力角度探索日本農業的再生

道本裕 [作者簡介]

[2012.10.22] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL | العربية |

圍繞加入TPP談判的是非對錯,日本農業的國際競爭力成為爭論的焦點。為了實現農業再生,現在應該採取怎樣的措施呢?本文將以大米生產為中心,揭示存在的相關問題及有待解決的課題。

問題在於出口極少,而非進口過多

今天,日本飲食已被全球各地民眾廣泛接受,並贏得了讚譽。然而,有關日本飲食根基的日本農業和漁業情況,除了專家以外,在海外是聽不到人們談論這類話題的。甚至可以說,除了日本人以外,幾乎無人了解這些情況。

日本的農業和漁業總被人詬病存在諸多問題,而只要觀察一下進出口的動向,就很容易發現問題的本質。比如,我們可以看到日本農業的出口額僅為30億美元,與其它主要國家相比處於極低水準(參照圖表)。

圖:農產品進口大國的農產品進口額、出口額及淨進口額(2009年)

不過在日本國內,只要一提起農業,這一出口問題幾乎遭到全面忽視,清一色討論的是進口。諸如“日本是世界最大糧食進口國”、“一半以上的糧食供應依賴於海外”等等,正因為如此,才有了“反對大米自由化”、“農業是衰退產業,所以必須給予保護”這種論調的出現。

雖然淨進口額(出口額-進口額)確為世界第一,但如果分別觀察進口和出口,又會是另一番景象。進口額居世界第五位,如按人均計算,第一位為英國的880美元,其後是德國的851美元,法國為722美元,日本為360美元。日本的進口額大約是法國的一半,即使與美國的244美元相比也差距不大,進口絕對談不上多。歸根到底,僅30億美元的極低出口額才是問題的所在。其實,在1965年以前,歐洲已開發國家的出口額與日本幾乎在同一水準上。此後的50年間,英國增長了200億美元,德國甚至增長了420億美元,而日本卻只增長了27億美元。換言之,日本的農業僅僅依賴於國內消費,完全沒有開發海外客戶。

在這一現象的背後,是日本的農業政策在作祟。作為農業政策的支柱,日本將政策重點放在水稻種植農戶上,並長期實施旨在維持大米高價的減反政策(減少耕作面積的政策——譯註)。我們可以毫不為過地說,這種政策的結果,造成了日本農業的衰退。下面,我將談一談這個問題。

日本農業政策帶來的弊病

(1)姑息生產率低下的兼職稻農

第一,由於實施了優待稻農的政策,生產率低下的兼職農戶分享了實惠,導致一直以農業為主業的專業農戶無法獲得足夠的支持。

現在,只要觀察基本數據就會發現稻農的現狀與蔬菜、水果、畜產等其他農戶不同。這與蔬菜、水果及畜產市場早已開放,而稻作市場一直受到條件優厚的政策保護不無關係。

  • 60%的農戶是稻農。
  • 水稻產量佔作物總產量的22%。
  • 稻農的銷售額(中間值)偏低,僅為140萬日圓。(蔬菜670萬日圓,水果300萬日圓,畜產150萬日圓)
  • 稻農中兼職農戶的比例極高,達到61%。(其他僅為20-35%)
  • 稻農的平均年齡最高,達66.6歲。

基於上述事實,儘管人們常說“稻農掙不了錢(生活苦),老齡化問題嚴重,後繼無人”,但事實未必如此。

實際上,在稻農中佔60%比例的兼職農戶大部分都供職於政府、農協或工廠等單位,擁有穩定的非農業收入。

此外,上班族和公務員都是60歲或65歲退休,而農業領域沒有退休的說法。當這個群體離開非農業工作崗位後,會繼續從事曾屬於興趣範疇的農業活動,所以在統計上將他們歸為專業農戶。因此,必定會出現老齡化問題。據說這個群體所佔的比例大約為10%。此外,專業農戶中還有大約10%的群體是農戶出身的上班族或公務員,他們在職期間並不從事農業活動,退休後才開始在老家做點喜歡的農活。近年來,這個群體呈現出增長趨勢。

最後剩下的20%就是一直以農業為主業的專業農戶。另外的80%中大部分人實際上都不存在掙不到錢、生活艱苦,或是老齡化嚴重等問題,何況他們並非後繼無人,而是不需要後繼者。

有的人在退休後將農業作為興趣愛好,有的人一邊工作一邊從事農業活動,他們之所以選擇種稻,是因為它的勞動投入時間,平均一年只需45小時,比種植其它農作物少得多。

儘管日本的農業政策投入了巨額的預算,卻反而姑息了一批小規模的兼職稻農,未能幫助專業農戶提高競爭力。

(2)荒廢的農田增多

第二,荒廢的農田日益增加。

2010年,農地中的棄耕土地竟已達到39萬公頃,為東京都面積的兩倍。而且,其中約25%屬於適合開展農業活動的平坦農地,卻成為了棄耕地。造成這一問題的主要原因在於日本農業政策的支柱“減反政策”。

1970年以來,在日本國內大米消費量持續減少的情況下,為了維持其高價,一直在實施“減反政策”。這一政策,是對配合減少耕地面積行動而休耕或改種其它作物的田地,按照面積給予補貼的制度。按每年2,000億日圓計算,至今已累計投入超過7兆日圓的補助金。受此制度影響而不斷增多的休耕田中,不改種旱田作物的農地,最終將變為棄耕地。

減反政策的消極影響還不止於此。前面提到了稻農的特徵,即“生產率低下的兼職農戶多,以稻作為主業的專業農戶所佔比例低”,造成這種結構性問題的主要原因也正是減反政策。由於實施了高米價政策,這些零散的兼職農戶僅靠週末勞動收穫的大米就能賣出好價錢,所以兼職農戶自然不會放棄農地,導致專業農戶難以擴大規模,即使專營大米,也不能降低成本,進而無法顯著增加收入,最終陷入了一個惡性循環。早在減反政策實施之初,各地就掀起了軒然大波。其中,生產率較高的秋田縣大潟村和新潟縣的部分產地出現的抵制運動尤為突出。因為在這些地方,不配合減反政策所獲得的收入要高於配合該政策所獲得的補助金。通過這個例子我們也可以看出,減反政策顯然在阻礙稻作規模的擴大,即在阻礙生產力提升的方向上起到一種推波助瀾的作用。

然而,這項政策下的最大受害者是國民。減反政策形成了所謂的“壟斷”,國民被迫承擔了購買高價米和用於減反補助金的財政支出這兩項負擔。

為了迴避這樣的批評,農林水產省於2004年修訂了法規,將減反政策改為了生產調整(控制生產,減少產量——譯註)。過去按減少耕地面積標準發放補貼的方法變成按生產調整數量標準發放。可是,其目的仍是維持大米的高價,在本質上沒有絲毫改變,減反政策所反映的弊病依然如故。

棄耕地之所以不斷擴大,還有一個原因在於有關方面批准了針對農地的繼承稅和固定資產稅的優惠措施,使得農地的保有成本處於低位。在繼承稅和固定資產稅上採取優惠措施的初衷是為了避免因無法繳納這些稅金而導致農地分散、生產效率下降的問題,但遺憾的是,這些優惠措施卻成為了刺激人們增加棄耕地的動機。只要登記使用目的為農地,即使實際並未開展農業活動,仍然可以享受繼承稅和固定資產稅優惠。有人濫用這一規定,就算已經棄耕,仍登記為農地而不做更改。

為了實現農業再生

由於少子老齡化和飲食意識的變化等原因,日本國內大米的消費量今後還將逐漸下降。在這種形勢下,為了促進農業獲得重生,需要從根本上攻克如何“提高農業生產率”這一課題,努力形成國際競爭力。

第一,要擺脫目前存在的“低效率因素”,尤其是必須從根本上處理兩個問題。其一,是稻作兼職農戶偏多,這種低效率格局阻礙稻作規模擴大;其二,是棄耕地的增加阻礙農地實現高效利用。具體而言,就是要開出針對“減反政策”和“農地保有成本低”這兩大弊病的處方簽。

第二,“有效利用企業的活力”。其實從幾年前開始,農林水產省也採取了一些旨在促進企業參與農業活動的措施。然而,至今仍存在著許多制約因素,企業方面也無法鼓足幹勁參與農業事業。

下面,我將從上述兩個角度展開論述。

(1)擺脫低效率因素——廢除減反政策

減反政策(即現在的生產調整政策)屬於一種旨在維持高價的“壟斷”,應該廢除這一政策,按市場價格開展交易。到時候,那些滋生了低效率問題的稻作兼職農戶將有四個選擇:(1)不計盈虧繼續種植水稻,(2)改種其它作物,(3)由於不合算,所以不再從事農業活動(包括縮小生產規模,只滿足自家消費等情況),(4)將土地租給生產率更高的專業農戶。

如果選擇(1),市場價格自然會下降,國民就可以吃到更便宜的大米,享受到實惠。而生產率較低的兼職農戶將難以繼續從事農業活動,最終只能考慮其它選擇。如果選擇(2),改種旱地作物,又會出現勞動投入量增多這樣的棘手問題,進而促使人們選擇(3)或(4)。不過,在(3)的情況下,如果農地保有成本仍然偏低,就將成為滋生棄耕地的溫床,最終只會助長目前已經存在的問題。因此,針對不再用於農業活動的土地,關鍵是要改變制度,允許對其徵收等同於住宅用地的稅金,並嚴格加強徵稅力度。

民主黨政權上台後,實施了農戶收入補償制度。這個制度本身是一種旨在加強市場競爭力的政策,也是國際上普遍使用的一種方法。可是,現在的政策卻存在一個問題,即針對大米的減反政策也作為農戶收入補償制度發放補償的前提條件留存了下來。實施農戶收入補償制度後,即使因廢除減反政策而導致大米的銷售價格有所下降,但由於農戶將獲得相應的收入補償,所以實際效果相當於保持了高米價,換言之,實施該制度的本來目的,是在繼續對農業加以保護的同時降低米價。如果價格競爭力由此得到提升,那麼即使加入TPP(泛太平洋戰略經濟夥伴關係協議),高品質的日本大米也能夠在國際競爭中立於不敗之地。

補充一點,現在實施的針對大米的農戶收入補償制度,將下列生產調整(減反政策)或改種行為作為發放補償的前提條件。(2012年以後又追加了針對旱地作物的農戶收入補償制度)

  • 大米農戶收入補償制度:(配合生產調整)針對產米面積發放補助金
  • 水田利用事業:針對從水田改種其它作物的面積發放補助金

眼下,在國家財政緊張的情況下,不能無區別地面向所有農戶散​​發收入補償,必須調整發放標準,改變現行農戶收入補償制度,將補貼對象限定於諸如耕種一定規模以上的農田者,或對擴大耕地規模,提高生產率有所貢獻者等。

(2)有效利用企業的活力

為了促使低迷的農業煥發活力,農林水產省在2009年採取了“修訂農地法”和“農地保有合理化事業”等行動。

(a)農地法造成的參與壁壘

2009年的農地法修訂工作放寬了針對其它行業企業參與農業活動的條件規定。企業對農業生產法人的最高出資比例不超過25%即可,採用租賃農地方式參與農業活動也不再受到限制。可是,企業參與農業活動的壁壘依然森嚴,許多投資了農業生產法人的企業紛紛表示:“由於出資比例不能超過25%這一限制,導致無法掌握經營權,難以全力以赴投入其中”。

此外,農地租賃方式依然存在“合約續約的風險”及“難以確保優質農地”等問題。其它行業企業的參與,還有望肩負起培養未來接班人的重任,因此有必要採取打破出資限制等措施,進一步促進企業積極參與農業活動。

(b)農地集約政策的課題

2009年,作為解決棄耕地問題的對策,有關方面著手實施了以農地買賣和買賣中介業務為內容的農地保有合理化事業。只有地方自治體和農協才能夠成為事業主體,即農地保有合理化法人,包括全國47個“都道府縣農業公社”、160個“協調團體”(原市町村農業公社)和380個農協。或許也是因為這項措施僅在2009年實施了1年時間,業務發展並未出現活躍跡象。儘管設立了多個組織,但由於民間企業被排除在對象範圍之外,所以只留下了“建立組織,也不過是為了謀取特權和預算而已”這樣的罵名。

棄耕地不斷擴大仍將是今後的重大問題。或許越是現在這樣的時期,越是應該向民間企業開放這一領域,充分利用它們的不動產買賣及管理經驗。

(3)加入TPP談判是最後的機會?

2011年11月,日本宣布將與有關國家開展加入TPP的談判。針對加入TPP的是非對錯,日本國內展開了各種爭論,而大家都認為,首當其衝的將是農業。或許TPP必定會產生一些影響,但這是日本農業提升競爭力的必經之路。

在正式加入TPP以前,需要花費時間展開談判,並且在徹底廢除關稅之前還有一段緩衝期,考慮到這些因素,估計至少還有10年左右的時間。重要的是,在此期間應該做些什麼,“單純維持”現在的低效率狀態,這是無論如何必須避免的。

作為具體措施,本文就改變大米減反政策、農戶的優惠政策的理想形式,以及徹底取消企業參與農業活動的限制與有效利用企業活力等問題展開了論述。到完全實施TPP之前,我們大約還有10年的緩衝期,雖不能說時間非常充足,但也絕非不可能將這些措施付諸實踐。如果不採取這類行動,日本的農業在加入TPP體制以前就將崩潰,這樣的觀點將逐漸帶上現實的意味。

我們可以毫不為過地說,加入TPP談判將是認真思考這一問題的最後機會。

  • [2012.10.22]

東京工業大學研究所碩士課程結業。理學碩士。畢業後進入三和銀行(現在的三菱東京UFJ銀行)。曾藉調關西社會經濟研究所、三菱UFJ金融集團,2011年起任國際公共政策研究中心主任研究員。主攻總體經濟分析。

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